Referat

Västra Gästriklands samhällsbyggnadsnämnd beslutade den 24 mars 2021 om rättelseföreläggande och byggsanktionsavgift avseende fastigheten V 1:48 i Sandvikens kommun. Sista dag för överklagande var den 5 maj 2021. Beslutet överklagades av B.-I.E. och D.L. Den 12 maj 2021 avvisade nämnden överklagandet på den grunden att det hade inkommit för sent. B.-I.E. och D.L. överklagade nämndens avvisningsbeslut till Länsstyrelsen i Gävleborgs län, som avslog överklagandet. Länsstyrelsens avslagsbeslut överklagades därefter till Östersunds tingsrätt, mark- och miljödomstolen, som avslog överklagandet.

Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, undanröjde i beslut den 3 augusti 2021 mark- och miljödomstolens dom och återförvisade målet för fortsatt behandling eftersom domstolen inte beaktat den nya utredning som B.-I.E. och D.L. hade gett in och åberopat till stöd för sitt överklagande.

Östersunds tingsrätt, mark- och miljödomstolen

B.-I.E. och D.L. yrkade att mark- och miljödomstolen skulle förklara att deras överklagande av beslutet om rättelseföreläggande och byggsanktionsavgift avseende fastigheten V 1:48 i Sandvikens kommun hade kommit in i rätt tid. Till stöd för sin talan anförde de i huvudsak följande. De har begärt att it-avdelningen vid kommunen ska utreda den av samhällsbyggnadsnämnden angivna ankomsttiden (2021-05-06 00:27:53). Efter utredning har it-avdelningen i ett e-postmeddelande fastslagit att ankomsttiden till Sandvikens kommun var 2021-05-05 kl. 23.27. Överklagandet hade därför inkommit i rätt tid.

Västra Gästriklands samhällsbyggnadsnämnd ansåg att överklagandet skulle avslås.

Mark- och miljödomstolen (rådmannen Åsa Ärlebrant, ordförande, och f.d. tekniska rådet Lars-Göran Boström) anförde i dom den 4 november 2021 följande.

DOMSKÄL

Utredningen i målet

I det i domstolen åberopade e-postmeddelandet från Sandvikens kommuns servicedesk (it-avdelningen) anges bl.a. följande.

Vid en första anblick i loggarna så ser det ut som /…./ att vi fått det in till oss 00:27. Men nu när vi grävt lite till så ser vi att vi fått in mejlet kl. 23:57 och sedan har vårt mejlfilter hanterat mejlet i ca 30 minuter! /…/ Mejlet har alltså inkommit till oss på kommunen kl. 23:57 den 5:e maj! Men först levererats kl. 00:27 till mottagande brevlåda den 6:e maj.

Tillämpliga bestämmelser

Enligt 22 § första stycket förvaltningslagen har en handling kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare.

Enligt 2 kap. 6 § TF ska en upptagning som avses i 3 § anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

Av 2 kap. 9 § TF framgår att en handling anses ha kommit in till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Vad gäller upptagningar som avses i 3 § gäller i stället att den anses ha kommit in till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 6 §.

I 2 kap. 11 § första stycket TF anges följande. Har ett organ som ingår i eller är knutet till en myndighet lämnat över en handling till något annat organ inom samma myndighet, anses handlingen som inkommen eller upprättad därigenom endast om organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra.

Förarbeten

Såväl Förvaltningslagsutredningen som Digitaliseringsrättsutredningen föreslog att 22 § förvaltningslagen skulle kompletteras med en hjälpregel enligt vilken en handling som skickats till anvisat elektroniskt mottagningsställe eller anvisad digital mottagningsfunktion skulle anses ha kommit in till myndigheten när den tagits emot där (se SOU 2010:29 s. 393 och SOU 2018:25 s. 540). Digitaliseringsutredningen påpekade att en sådan reglering skulle innebära att handlingar som stoppas i myndighetens säkerhetssystem innan de når den digitala mottagningsfunktionen, inte skulle anses ha inkommit till myndigheten (SOU 2018:25 s. 540). Lagförslagen har dock inte lett till någon lagstiftning.

I propositionsuttalanden till 22 § förvaltningslagen anges bl.a. att första stycket i bestämmelsen bl.a. omfattar e-post som görs tillgängliga för myndigheten med hjälp av tekniska hjälpmedel och att elektroniska handlingar, som skickas till myndigheten genom dataöverföring i ett elektroniskt kommunikationsnätverk eller på annat liknande sätt, anses som inkomna när de finns tillgängliga för myndigheten eller en behörig befattningshavare på myndighetens server i datanätverket. Om överlämnandet av en handling sker med hjälp av en digital kommunikationstjänst, t.ex. e-post, är handlingen enligt denna bestämmelse att anse som inkommen när den blir tekniskt tillgänglig för befattningshavaren (se prop. 2016/17:180 s. 307).

Mark- och miljödomstolens bedömning

Nämnden har sammanfattningsvis gjort gällande att överklagandet varken varit tillgängligt för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan uppfattas (jfr 2 kap. 6 § TF) eller att det funnits på myndighetens server i datanätverket.

Av handlingarna i målet får anses framgå att klagandena skickat sitt överklagande av nämndens beslut via e-post till nämnden den 5 maj 2021, till den e-postadress som nämnden anvisat. Handlingen har kl. 23.57 den 5 maj 2021 inkommit till en server hos den it-enhet inom kommunens organisation och till nämndens förfogande som mottar mail till nämndens e-postadress. Till följd av en s.k. algoritm som den mottagande enheten har utformat, har överklagandehandlingen sedan förvarats (”satts i karantän”) under 30 minuter i ett s.k. spamfilter innan den gått vidare för nämndens handläggning.

22 § förvaltningslagen är utformad i huvudsaklig överensstämmelse med tryckfrihetsförordningens bestämmelser om inkomna handlingar i allmänhet. Regleringen i tryckfrihetsförordningen innebär att en upptagning för automatiserad databehandling normalt anses som en inkommen handling när den har gjorts tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv använder för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt.

Något annat har inte framkommit än att det aktuella e-postmeddelandet var tillgängligt i uppfattbar form i en av kommunen och dess nämnd disponerad server hos dess it-enhet. Det har inte framkommit att it-
enheten skulle vara en självständig enhet i förhållande till nämnden vid en tillämpning av TF:s regler. Vid en tolkning av 22 § första stycket förvaltningslagen bör man enligt domstolens mening utgå från den funktion där myndigheten tar emot inkommande elektroniska handlingar. Det är myndigheten som i juridisk mening förfogar över denna funktion. Vid sådana förhållanden tas handlingarna inte emot på någon annan server än myndighetens. Den rättsliga bedömningen görs därmed normalt på samma sätt som om servern hade varit myndighetens egen och skötts av myndighetens egen personal. E-postmeddelandet måste därför anses ha kommit in till en av nämnden disponerad server redan 5 maj 2021. Det s.k. spamfiltret och dess förvaring av inkomna e-mail under 30 minuter är en åtgärd inom den egna hanteringen av inkommen e-post. Mot bakgrund av den åberopade bevisningen finner mark- och miljödomstolen därför att överklagandet har kommit in den 5 maj 2021, dvs. i rätt tid. Med ändring av länsstyrelsens beslut ska nämndens avvisningsbeslut därför undanröjas. Med hänsyn till att nämnden i samband med överlämnandet av överklagandet för prövning hos överinstans har möjlighet att yttra sig i frågan om övriga förutsättningar för prövningen av målet ska det överlämnas till nämnden för fortsatt handläggning.

DOMSLUT

Med ändring av länsstyrelsens beslut upphäver mark- och miljödomstolen Västra Gästriklands samhällsbyggnadsnämnds beslut den 12 maj 2021 om avvisning och återförvisar ärendet till nämnden för fortsatt handläggning.

Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen

Västra Gästriklands samhällsbyggnadsnämnd överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, och yrkade att Mark- och miljööverdomstolen skulle fastställa nämndens avvisningsbeslut.

B.-I.E. och D.L. motsatte sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Henrik Löv, Mikael Hagelroth, Margaretha Gistorp och Henrik Jonsson, referent) anförde i dom den 14 december 2022 följande.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

– – –

Utredningen och frågan i målet

Sista dag för att överklaga nämndens beslut om rättelseföreläggande och byggsanktionsavgift var den 5 maj 2021. Överklagandet skickades av B.-I.E. och D.L. med e-post till nämnden den dagen kl. 23.57. Meddelandet kom fram till kommunens datanätverk någon sekund efter att det skickats.

På grund av den tekniska utformningen av systemet anvisades meddelandet till kommunens spamfilter där det förvarades i trettio minuter – en algoritm i systemet klassade meddelandet som osäkert och det placerades därför i en egen kö för kontroll av om fler meddelanden skulle komma från samma avsändare (ip-adress) och för att kartlägga om det var fråga om ett massutskick. Meddelandet skickades därefter vidare till nämndens elektroniska brevlåda och kom alltså fram dit den 6 maj 2022 kl. 00.27.

Frågan i målet är således om överklagandet, som skickades in till nämnden med e-post några minuter innan kl. 24.00 sista dagen för att överklaga, ska anses ha kommit in i rätt tid när det registrerats i kommunens datanätverk före den tidpunkten men blivit tillgängligt för nämndens personal först dagen efter på grund av att det fördröjts en halvtimme i myndighetens spamfilter.

Bestämmelserna om ankomstdagen för handlingar i 22 § förvaltningslagen

Enligt den förvaltningsrättsliga huvudregeln har en handling kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare (se 22 § första stycket förvaltningslagen).

Huvudregeln, som gällt i förvaltningsförfarandet under lång tid, bygger på principen att avsändaren bör bära risken för att överföringen av ett meddelande till en myndighet inte fungerar eller att det kan komma att försenas. För vanliga postförsändelser innebär regeln att en handling som anländer till en myndighet före kl. 24.00 en viss dag, eller som före samma tidpunkt sorteras in i ett postfack eller en postbox som myndigheten disponerar på ett postkontor, ska anses som inkommen till myndigheten den dagen. Detta gäller oberoende av om det finns personal på myndigheten som kan ta emot handlingen och oberoende av om myndigheten har tillträde till det utrymme där postfacket finns. (Se prop. 2016/17:180 s. 140.)

Det är upp till den enskilde att visa att t.ex. ett överklagande har skickats i rätt tid till myndigheten och därtill att det också har kommit fram (se NJA 2010 s. 165 p. 5 och 6).

Huvudregeln har getts en teknikneutral utformning i huvudsaklig överensstämmelse med tryckfrihetsförordningens bestämmelser om inkomna handlingar (se 2 kap. 9 och 11 §§). En elektronisk handling, som skickas till myndigheten genom dataöverföring i ett elektroniskt kommunikationsnätverk eller på annat liknande sätt, ska därför anses som inkommen när den finns tillgänglig för myndigheten eller en behörig befattningshavare på myndighetens server i datanätverket. (Se prop. 2016/17:180 s. 140 f. och 307; jfr dock 111 kap. 7 § SFB och prop. 2003/04:40 s. 50.)

Tryckfrihetsförordningens bestämmelser ska emellertid trygga ett fritt meningsutbyte genom att var och en ska kunna ta del av allmänna handlingar, dvs. när enskilda har rätt att få ut en allmän handling från en myndighet. Bestämmelserna i förvaltningslagen grundar sig i att enskilda med rimlig grad av precision ska kunna avgöra när en handling – t.ex. ett överklagande, en ansökan eller ett yttrande – ska betraktas som inkommen till en myndighet, detta för att i möjligaste mån undvika onödiga rättsförluster. Eftersom det i vissa lägen kan vara svårt att visa ankomsttiden har det införts bevislättnadsregler för vanliga postförsändelser i 22 § andra och tredje styckena förvaltningslagen (se prop. 2016/17:180 s. 139 och 143 ff.).

Mark- och miljööverdomstolens bedömning

Det är utrett att B.I.-E:s och D.L:s e-postmeddelande som innehöll överklagandet både har skickats och kommit fram till kommunens datanätverk sista dagen för att överklaga nämndens beslut om rättelseföreläggande och byggsanktionsavgift. På grund av den tekniska utformning som kommunen valt att ge systemet anvisades meddelandet till kommunens spamfilter, som kommunens it-kontor ansvarar för, och blev där fördröjt. Meddelandet vidarebefordrades till nämndens elektroniska brevlåda först nästa dag. Det finns inte skäl att ifrågasätta uppgiften om att handläggarna vid byggnadsnämnden inte har tillgång till meddelanden som förvaras i spamfiltret. Det har inte framkommit att kommunen informerat om att meddelanden kan komma att försenas på grund av datasäkerhetsskäl.

En grundläggande tanke bakom bestämmelserna om ankomsttid för handlingar i förvaltningslagen – alltså att handlingen har kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten – är att enskilda inte ska lida onödiga rättsförluster. Det ska vara möjligt för den enskilde att med en rimlig grad av säkerhet själv avgöra när en handling kommer att betraktas som inkommen. En ordning som i praktiken innebär att en myndighet skulle kunna fördröja ankomsttidpunkten för elektronisk post genom utformningen av de it-tekniska systemen, något som den enskilde knappast har insyn i, skulle hamna i strid med denna tanke.

Mot denna bakgrund bör, enligt Mark- och miljööverdomstolens mening, 22 § första stycket förvaltningslagen tillämpas på följande sätt i en situation som den förevarande. Om det är klarlagt att e-postmeddelandet som innehåller överklagandet registrerats som mottaget i ett datanätverk som administreras av den myndighet som meddelat det överklagade beslutet, ska överklagandet anses ha kommit in i rätt tid även om det till följd av systemets tekniska utformning är tillgängligt för behörig personal vid myndigheten först efter att klagotiden gått ut. För att undvika rättsförluster bör det inte heller ha någon betydelse om meddelandet försenas, t.ex. av skäl som har med datasäkerheten att göra, genom att det först dirigeras till ett datanätverk vid en annan myndighet som är sammankopplad med den beslutande myndigheten.

Sammanfattningsvis bedömer Mark- och miljööverdomstolen att överklagandet av nämndens beslut om rättelseföreläggande och byggsanktionsavgift ska anses ha kommit in till nämnden redan vid den tidpunkt då e-postmeddelandet registrerades som mottaget i kommunens spamfilter. Överklagandet har därmed inkommit i rätt tid.

Beslut om ventil

Tillämpningen av bestämmelserna om ankomsttid för handlingar i 22 § förvaltningslagen torde ha grundläggande betydelse vid enskildas kontakter med myndigheter. Motsvarande bestämmelser finns också i annan processuell lagstiftning. Det får därför anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att målet prövas av HD. Mark- och miljööverdomstolen tillåter att domen överklagas (se 5 kap. 5 § lagen, 2010:921, om mark- och miljödomstolar).

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.

Högsta domstolen

Västra Gästriklands samhällsbyggnadsnämnd överklagade och yrkade att HD skulle ändra Mark- och miljööverdomstolens dom och avvisa överklagandet.

B.-I.E. och D.L. motsatte sig ändring av Mark- och miljööverdomstolens dom.

Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, justitiesekreteraren Lina Zettergren, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom.

DOMSKÄL

Punkterna 1–5 motsvarar i huvudsak punkterna 1–5 i HD:s domskäl.

Ankomstdagen för handlingar i 22 § förvaltningslagen

6. Huvudregeln i 22 § förvaltningslagen anger att handling har kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller behörig befattningshavare. Regeln infördes efter förebild av 1971 års förvaltningslag och har alltså gällt i förvaltningsförfarandet under lång tid. Flera andra bestämmelser om ankomstdagen för handlingar är i princip identiska med bestämmelsen (jfr 44 § förvaltningsprocesslagen, 33 kap. 3 § RB och 44 § ärendelagen).

7. 22 § förvaltningslagen har getts en teknikneutral utformning i syfte att vara i samklang med reglerna i 2 kap. TF om allmänna handlingar. Begreppet ”handling” omfattar därför först och främst sådana meddelanden i skrift eller bild som kan uppfattas utan tekniska hjälpmedel, men även meddelanden i elektronisk form som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniska hjälpmedel (jfr 2 kap. 3 § TF). Det innebär att e-post och annan digital information som skickas till myndigheten genom dataöverföring i ett elektroniskt kommunikationsnätverk eller på annat liknande sätt, omfattas.

8. I förarbetena har e-post ansetts som inkommen när den finns tillgänglig för myndigheten eller en behörig befattningshavare på myndighetens server i datanätverket. (Se prop. 2016/17:180 s. 140 f. och 307.) Vad som omfattas av begreppet “myndighetens server” kan i vissa fall vålla gränsdragningsproblem. I viss författning har ankomsttidpunkten därför preciserats till när handlingen når ett särskilt anvisat mottagningsställe (se 111 kap. 7 § SFB, jfr Förvaltningslagsutredningens förslag om en sådan hjälpregel, SOU 2010:25 s. 393 f.).

9. Ett av de tungt vägande skälen bakom regleringen i 22 § förvaltningslagen är att undvika att enskilda lider rättsförluster. Det innebär att det ska vara klart och tydligt för den enskilde vad som gäller (se prop. 2016/17:180 s. 139). Det får även betydelse i relation till att det är den enskilde avsändaren som har bevisbördan för att ett meddelande skickats och att avsändaren bär risken för att överföringen av meddelandet försenas eller inte fungerar. (Jfr a. prop. s. 142, NJA 2010 s. 165 särskilt p. 5 och 6, och RÅ 1991 ref. 90.) Eftersom det i vissa lägen kan vara svårt att visa ankomsttiden har det införts bevislättnadsregler för vanliga postförsändelser i 22 § andra och tredje styckena. Några bevislättnader för elektroniska försändelser har däremot inte införts. (Se a. prop. s.  139 och 141 ff.)

10. En sammanvägning av de nu redovisade skälen bör leda till slutsatsen att ett överklagande via e-post som faktiskt har nått den mottagande myndighetens datanätverk inom överklagandetiden bör ses som inkommet. Detta oavsett hur myndigheten internt har organiserat sina funktioner och datasäkerhet med it-support, brandväggar, skräppostfilter osv. Det är inte omständigheter som bör gå ut över den enskildes rätt och förorsaka rättsförlust. Det gör sig särskilt påmint när den enskilde har uppfyllt kraven på ett förväntat mottagande genom att ha angett rätt e-postadress, format och storlek för överklagandet.

Bedömningen i detta fall

11. B.-I.E:s och D.L:s överklagande har inkommit till myndigheten inom överklagandetiden. Nämndens överklagande ska därför avslås och Mark- och miljööverdomstolens dom fastställas.

DOMSLUT

HD avslår överklagandet och fastställer Mark- och miljööverdomstolens dom.

HD (justitieråden Gudmund Toijer, Agneta Bäcklund, Stefan Johansson, Petter Asp, referent, och Marie Jönsson) meddelade den 3 januari 2024 följande dom.

DOMSKÄL

Bakgrund

1. Västra Gästriklands samhällsbyggnadsnämnd beslutade om ett rättelseföreläggande och en byggsanktionsavgift mot B.-I.E. och D.L. Sista dag för att överklaga nämndens beslut var den 5 maj 2021. B.-I.E. och D.L. skickade den 5 maj 2021 kl. 23.57 via e-post in ett överklagande till den e-postadress som nämnden anvisat.

2. E-postmeddelandet nådde kommunens datanätverk någon eller några sekunder efter att det hade skickats men det fastnade i ett filter för skräppost, ett s.k. spamfilter, i cirka 30 minuter och registrerades som inkommet först den 6 maj 2021 kl. 00.27. Nämnden fick tillgång till e-postmeddelandet vid den tidpunkten.

3. Nämnden avvisade överklagandet som för sent inkommet och länsstyrelsen fastställde beslutet.

4. Mark- och miljödomstolen upphävde genom dom nämndens beslut om avvisning och återförvisade ärendet till nämnden för fortsatt handläggning. Mark- och miljööverdomstolen har fastställt mark- och miljödomstolens dom.

Frågan i målet

5. Frågan i målet är om ett överklagande som, innan tiden för överklagande löpt ut, har fastnat i ett spamfilter hos den mottagande myndigheten, och först därefter levererats till myndighetens mottagningsfunktion ska anses ha kommit in i rätt tid.

När har en handling kommit in till en myndighet?

6. Enligt 22 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) har en handling kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare (jfr även första styckena i 33 kap. 3 § RB, 44 § förvaltningsprocesslagen, 1971:291, och 44 § lagen, 1996:242, om domstolsärenden). I förarbetena anges, när det gäller handlingar skickade via e-post, att en handling ska anses ha kommit in när den finns tillgänglig för myndigheten eller en behörig befattningshavare på myndighetens server i datanätverket (se prop. 2016/17:180 s.  307).

7. Regleringen syftar bl.a. till att det någorlunda enkelt och med en rimlig grad av precision ska gå att fastställa när en handling har kommit in till en myndighet. Regleringen har utformats på ett sådant sätt att onödiga rättsförluster för enskilda i möjligaste mån ska undvikas (jfr prop. 2016/17:180 s.  138 f.).

8. Med beaktande av lagtextens utformning och de intressen som ligger bakom regleringen bör ett e-postmeddelande som har skickats till anvisad adress och nått den mottagande myndighetens datanätverk inom överklagandetiden anses ha kommit in, oavsett hur myndigheten har organiserat sin hantering av skräppost och liknande.

9. I sammanhanget bör framhållas att det i princip är den enskilde som har bevisbördan för att meddelandet har skickats och som står risken för att överföringen av meddelandet försenas eller annars inte fungerar som den ska (jfr bl.a. prop. 2016/17:180 s. 142, RÅ 1991 ref. 90 samt NJA 2010 s. 165). När det gäller vanliga brev har det, mot denna bakgrund, utbildats en rättspraxis som innebär att den enskilde behöver skicka sitt meddelande en viss tid i förväg för att han eller hon ska anses ha laga förfall om meddelandet inte når fram i tid (jfr t.ex. NJA 2019 s. 256). Om ett meddelande i tid har kommit in till myndigheten på det sätt som lagen kräver spelar det emellertid ingen roll när meddelandet har skickats och inte heller har principen om att den enskilde står risken för att meddelandet inte kommer fram någon betydelse.

Bedömningen i detta fall

10. Överklagandet har kommit in till myndigheten inom överklagandetiden (jfr p. 2 och 8). Nämndens överklagande ska därför avslås.

DOMSLUT

HD avslår överklagandet.