Referat

Ref 23

Högsta förvaltningsdomstolen meddelade den 7 maj 2025 följande dom (mål nr 2346-24). 

Bakgrund

1. Ett föreläggande är en tillsynsåtgärd som en myndighet kan använda för att bl.a. få en enskild att vidta en viss åtgärd. Ett sådant föreläggande får i regel förenas med vite. 

2. För att en myndighet ska ha rätt att meddela vitesföreläggan­den krävs författningsstöd i den aktuella speciallagen. I fiskelagen (1993:787) anges att vissa myndigheter får meddela de vitesföre­lägganden som behövs för att lagen och andra föreskrifter på området ska efterlevas. Däremot sägs – till skillnad från i många andra speciallagar – ingenting om möjligheten att meddela föreläg­ganden för att villkor som tagits in i ett beslut ska följas. 

3. Bohus Havsbruk AB bedriver musselodlingar med stöd av tillstånd som har meddelats enligt fiskelagen. Tillståndsbesluten innehåller vissa villkor för verksamheten. 

4. Efter att ha konstaterat att flera av musselodlingarna helt eller delvis kollapsat och fallit ned på botten beslutade Länsstyrelsen i Västra Götalands län att förelägga bolaget vid vite om en miljon kronor att återställa odlingarna i enlighet med villkoren i tillstånds­besluten. 

5. Jordbruksverket och sedan Förvaltningsrätten i Göteborg av­slog bolagets överklaganden dit. 

6. Bolaget överklagade till Kammarrätten i Göteborg. Kammar­rätten ansåg med beaktande av fiskelagens ändamål och de intressen som bär upp lagen att länsstyrelsen hade haft rätt att utfärda vitesföreläggandet trots att det i den aktuella författningsbestäm­melsen inte uttryckligen anges att förelägganden får meddelas för att villkor i ett beslut ska följas. Kammarrätten bedömde dock av andra skäl att länsstyrelsen inte hade haft fog för föreläggandet i vissa delar och upphävde därför delvis föreläggandet samt satte ned vitesbeloppet.

Yrkanden m.m.

7. Bohus Havsbruk AB yrkar i första hand att föreläggandet ska upphävas och i andra hand att vitesbeloppet ska sättas ned. 

8. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att överklagandet ska avslås. Länsstyrelsen hänvisar till förarbetsuttalanden och anför att syftet med regleringen är att tillsynsmyndigheten genom före­lägganden ska kunna se till att villkor i tillståndsbeslut följs.

Skälen för avgörandet

Frågan i Högsta förvaltningsdomstolen

9. Prövningstillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen får enligt 36 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) begränsas till att gälla en viss fråga i målet, vars prövning är av vikt för ledning av rätts­tillämpningen (prejudikatfråga). 

10. Högsta förvaltningsdomstolen har meddelat prövningstill­stånd såvitt avser frågan om 35 § fiskelagen innefattar en befogen­het att besluta om vitesföre-läggande för att villkor i tillståndsbeslut ska följas. 

11. Frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målet i övrigt har förklarats vilande.

Rättslig regleringm.m.

12. I 35 § första stycket fiskelagen anges att de myndigheter som regeringen bestämmer får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller föreskrifter om fisket i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska efterlevas. Ett beslut om föreläg­gande eller förbud får förenas med vite. 

13. Enligt 5 kap. 3 § förordningen (1994:1716) om fisket, vatten­bruket och fiskerinäringen får bl.a. länsstyrelsen meddela sådana förelägganden och förbud som avses i 35 § fiskelagen. 

14. I förarbetena till 35 § fiskelagen görs följande uttalanden. En del av Fiskeriverkets och länsstyrelsens verksamhet innefattar till­ståndsgivning. För tillstånden kan komma att gälla särskilda villkor. Om dessa villkor inte uppfylls bör de fiskevårdande myndigheterna kunna åstadkomma rättelse genom att meddela ett föreläggande eller förbud (prop. 1992/93:232 s. 73).

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

15. Ett vitesföreläggande är en ingripande åtgärd. En förutsättning för att en tillsynsmyndighet inom ramen för sin tillsynsverksamhet ska få meddela vitesförelägganden är att åtgärden har uttryckligt författningsstöd (se t.ex. HFD 2016 ref. 46). 

16. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att 35 § första stycket fiskelagen gäller ingripanden för att säkerställa efterlevnad­en av fiskelagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller föreskrifter om fisket i vissa EU-förordningar. Myndigheternas befogenhet är alltså kopplad till generella normer i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen.

17. Ordalydelsen i 35 § första stycket fiskelagen innefattar däremot inte ingripanden för att se till att villkor i beslut följs. Det som anges i paragrafens förarbeten om att myndigheterna bör kunna meddela förelägganden för att åstadkomma rättelse om villkoren i ett tillståndsbeslut inte uppfylls har alltså inte stöd i lagtexten. I avsaknad av uttryckligt författningsstöd saknas en sådan möjlighet. 

18. Den prejudikatfråga som Högsta förvaltningsdomstolen har meddelat prövningstillstånd i ska således besvaras med att 35 § fiskelagen inte ger en myndighet befogenhet att besluta om vites­föreläggande för att villkor i tillståndsbeslut ska följas. 

19. Av svaret på prejudikatfrågan följer att Länsstyrelsen i Västra Götalands län saknar författningsstöd för att vitesförelägga Bohus Havsbruk AB att följa de villkor som myndigheten vid tillstånds­givningen har bestämt för verksamheten. Det finns därför skäl att meddela prövningstillstånd i målet i de delar där frågan om pröv­nings­tillstånd har vilandeförklarats och upphäva under­instans­er­nas avgöranden.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att 35 § fiskelagen inte ger en myndighet befogenhet att besluta om vitesföreläggande för att villkor i tillståndsbeslut ska följas. 

Högsta förvaltningsdomstolen meddelar prövningstillstånd i målet i övrigt och upphäver underinstansernas avgöranden.

I avgörandet deltog justitieråden Jermsten, Baran, von Essen, Nilsson och Westberg. Föredragande var justitiesekreteraren Sandra Zetterdahl.

______________________________

Förvaltningsrätten i Göteborg (2023-03-21, ordförande Espeland Nyhlén):

Utgångspunkter för förvaltningsrättens prövning

Huvudfrågan i målet är om Länsstyrelsen haft fog för att förelägga bolaget att vidta de i föreläggandet uppgivna åtgärderna samt förbjuda bolaget att vid utförandet av åtgärderna använda draggning som saneringsåtgärd. För det fall så är fallet blir nästkommande fråga om Länsstyrelsen haft fog för att besluta om att förena föreläggandet med en miljon kronor i vite eller om detta belopp ska tas bort eller sättas ned.

Inledningsvis konstaterar förvaltningsrätten att musslor och ostron är vattenlevande blötdjur och att fiskelagens bestämmelser därför är tillämp­liga då vad som i lagens sägs om fisk även gäller vattenlevande blötdjur (4 och 5 §§ fiskelagen). Vidare konstaterar förvaltningsrätten att Läns­styr­elsen med stöd i lag har rätt att med hot om vite meddela de före­lägganden och förbud som behövs för att fiskelagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller föreskrifter om fiske i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska efterlevas [35 § fiskelagen, 1 och 3 §§ förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri­näringen]. Förvaltningsrätten kan inte se att det förekommit några sådana brister i handläggningen av ärendet vid Länsstyrelsen eller Jordbruks­verket att de inte har kunnat läkas i handläggningen av målet i förvalt­ningsrätten.

Har Länsstyrelsen haft fog för att förelägga bolaget att vidta de uppgivna åtgärderna?

Av utredningen i målet framgår att bolaget fått tillstånd att under en bestämd tidsperiod yrkesmässigt bedriva odling av blåmussla och ostron på sju platser i Bohuslän utifrån villkor meddelade i tillståndsbeslut från 2015 samt i 4 kompletterande tillståndsbeslut därefter. Av besluten fram­går bland annat följande villkor: Odlingarna ska vara förankrade på sådant sätt att de inte kan förflytta sig utanför de områden som redovisas med koordinater i beslutet och som markerats översiktligt på karta i beslutet. All förankringsutrustning ska rymmas inom koordinatangivna områden. Då odlingsverksamheten upphör ska vattenområdena återställas i ur­sprungligt skick. Odlingsföretaget ska vidta de åtgärder som tillsyn­smyndigheten kan föreskriva om för att begränsa eventuella olägenheter. De föreskrifter Statens jordbruksverk kan komma att meddela i särskild ordning ska efterföljas.

Länsstyrelsen gör gällande att bolagets odlingsverksamheter inte bedrivs i enlighet med villkoren då odlingarna i olika grad kollapsat och inverkat negativt på närmiljön. Utredningen i målet visar att utrust­ning/material ligger på eller har kommit i kontakt med botten och att till odlingarna hörande förankringar, bojar och linor finns utanför områden bolaget har rätt att bedriva verksamhet på. Det har inte framkommit skäl att ifrågasätta Länsstyrelsens bedömning av att närmiljön försämras av att utrustning och material från odlingarna kommer i kontakt med botten och bolaget har inte heller inkommit med något objektivt underlag som visar att så inte är fallet. Att odlingar med “Smartfarm-typ” enligt etablerad arbetsmetod läggs ned på havsbotten visar inte att arbetsmetoden inte inverkar negativt på närmiljön på det sätt som Länsstyrelsen gör gällande. Att det av tillståndsbesluten inte till fullo detaljerat framgår på vilket sätt bolaget får och inte får bedriva odlingsverksamheterna hindrar inte Läns-styrelsen från att förelägga bolaget att vidta åtgärder för att begränsa eventuella olägenheter. En upplysning om att så är fallet har även intagits i villkoren för de aktuella tillstånden. Av föreläggandet framgår tydligt vilka åtgärder som ska vidtas och varför. Vidare framgår tydligt att dragg­ning inte får förekomma och varför så är fallet. Utredningen i målet visar att de förelagda åtgärderna är nödvändiga för att närmiljön inte ska skadas under den tid som bolaget bedriver verksamhet på odlingsområdena. Åtgärderna får därtill anses vara proportionerliga mot bakgrund av den inverkan som odlingarna har på närmiljön och då bolaget enligt villkoren är skyldig att återställa vattenområdena då odlingsverksamheten upphör. Länsstyrelsen får därmed anses ha haft fog för att förelägga bolaget att utföra det förelagda åtgärderna samt att förbjuda bolaget att använda draggning som åtgärd.

Ska vitet tas bort eller sättas ned?

Utredningen i målet visar att det är sannolikt att bolagets ekonomiska situation har försämrats de senaste åren på grund av grund av effekterna av covid-19-pandemin, angrepp av kalkbortsmask på musselskal samt ett återkrav från Jordbruksverket. Bolagets årsredovisning för 2020 visar dock att tillgångar finns i bolaget. Förvaltningsrätten delar Jordbruks­verkets bedömning att bolaget inte har visat att det saknar ekonomiska möjligheter att utföra de förelagda åtgärderna. Det finns därmed inte några hinder mot att förena föreläggandet med ett vite. Av utredningen i målet framgår att Länsstyrelsen vid bedömningen av storleken på vitesbeloppet har inhämtat uppgifter om hur mycket en liknade sanering med dykare kostade för Lysekils kommun. Något bestämt belopp kunde inte konstateras men den totala kostnaden översteg betydligt den beräknade kostnaden. Mot bakgrund av att de konstaterade bristerna i odlingarna och då draggning inte kan användas som saneringsåtgärd delar förvaltnings­rätten Jordbruksverkets bedömning att saneringsarbetet troligtvis kommer vara kostnadskrävande för bolaget. Det bestämda beloppet på vitet om en miljon torde inte vida överstiga den totala saneringskostnaden för bolaget. Det finns således inte skäl att ta bort eller sätta ned vitesbeloppet.

Tidsfristen för de förelagda åtgärdernas genomförande 

Mot bakgrund av bolagets befogade intresse att få beslutet och de före­lagda åtgärderna prövade av domstol anser förvaltningsrätten att det är oskäligt att inte förordna om nya tidsfrister för de förelagda åtgärdernas genomförande. Förvaltningsrätten ändrar därför Jordbruksverkets beslut endast på så sätt att[1] [tiden för fullgörandet av vissa punkter i föreläggandet förlängs, text här utelämnad, red. anm.]. Överklagandet i övrigt ska avslås.

– Förvaltningsrätten ändrar Jordbruksverkets beslut endast på så sätt att [tiden för fullgörandet av vissa punkter i föreläggandet förlängs, text här utelämnad, red. anm.]

Förvaltningsrätten avslår överklagandet i övrigt.

Kammarrätten i Göteborg (2024-03-14, Classon [skiljaktig], Johansson och Déhn):

Vad målet gäller 

Den fråga som kammarrätten ska pröva är om länsstyrelsen haft fog att förelägga bolaget att återställa sju musselodlingar vid vite om en miljon kronor. I föreläggandet har de åtgärder som bolaget ska utföra specificerats enligt följande. 

1. Återställa odlingarna vid Krusholmen, Kråkholmen, Ärholmen, Koljöfjorden, Hälsön, Norra Björnholmen och Geteryggen genom att: a. Utrustning/material som ligger på botten ska tas bort senast 31 mars 2022. b. Utrustning/material som i viss mån är i kontakt med botten, men med huvuddelen flytande i vattenmassan, ska tas bort senast 30 september 2022. c. Till odlingarna hörande förankringar, bojar och linor som är utan­för det område som redovisas med koordinater i besluten, ska tas bort 31 december 2022. d. Återställningens olika etapper ska dokumenteras löpande med bilder/film som styrker att ni har utfört åtgärderna på ett tillfredsställande sätt. Dokumentationen ska lämnas in till länsstyrelsen löpande för respektive odling. 

2. Återställningsarbeten ska utföras med försiktighet: a. Grumlande arbeten i vatten ska undvikas så långt som möjligt. b. Draggning efter utrustning/material får inte ske. Dykare ska användas för att fästa det som ligger på botten inför upphissning och säkerställa att allt blir borttaget. c. Drivmedel, olja eller andra föroreningar får inte komma i kontakt med vattenmiljön.

Underinstanserna – Jordbruksverket och Förvaltningsrätten i Göteborg – har ändrat länsstyrelsens föreläggande endast på så sätt att tiden för fullgörandet av punkterna 1 a, b och c har förlängts. 

Rättsliga utgångpunkter 

Länsstyrelsen har som stöd för föreläggandet hänvisat till 35 § fiskelagen samt 2 kap. 16 § och 5 kap. 3 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. 

Enligt 35 § första stycket fiskelagen får de myndigheter som regeringen bestämmer meddela de förelägganden och förbud som behövs för att fiskelagen, föreskrifter som meddelats med stöd av fiskelagen eller före­skrifter om fisket i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri­politiken ska efterlevas. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. 

Kammarrätten delar underinstansernas bedömning att fiskelagen är tillämplig på odling av musslor eftersom lagen innehåller bestämmelser som rör vattenbruk, vilket definieras som odling av vattenorganismer (jfr bl.a. 60 § fiskelagen och 1 kap. 6 § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen). Därefter har kammarrätten – utifrån hur bemyndig­andet i 35 § första stycket fiskelagen är utformat –att ta ställning till om länsstyrelsen haft legala förutsättningar att meddela det nu aktuella föreläggandet. 

Av förarbetena till fiskelagen framgår att en del av länsstyrelsens verksamhet innefattar tillståndsgivning. För tillstånden kan komma att gälla särskilda villkor. Om dessa villkor inte uppfylls bör länsstyrelsen kunna åstadkomma rättelse genom att meddela ett föreläggande (prop. 1992/93:232 s. 73). Syftet med ett föreläggande kan alltså – som i detta mål – vara att få adressaten att rätta sig efter de särskilda villkor som gäller för ett tillstånd. 

Länsstyrelsen har angett en rad villkor i tillstånden för de olika odlingarna. Ett villkor är att odlingarna ska vara förankrade på sådant sätt att de inte kan förflytta sig utanför de tillståndsgivna områdena. Ett annat villkor är att dumpning av blåmussla, ostron eller övriga påväxtorganismer från odlingsverksamheten inte får ske. 

Som angetts ovan ger 35 § första stycket fiskelagen länsstyrelsen rätt att meddela de förelägganden som behövs för att fiskelagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av fiskelagen eller föreskrifter om fisket i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska efterlevas. Bestämmelsen ger inte uttryckligen länsstyrelsen rätt att med­dela ett föreläggande för att villkor enligt ett tidigare meddelat beslut om tillstånd eller motsvarande ska efterlevas. Kammarrätten konstaterar att annan lagstiftning har utformats på ett sätt som ger ett tydligt stöd för att ett föreläggande kan basera sig inte bara på författningar, utan även på villkor eller beslut som en tillsynsmyndighet har meddelat. Sådana exempel finns i bl.a. 26 kap. 9 § miljöbalken och 11 kap. 5 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation. Även om det i detta fall inte finns någon uttrycklig författningsbestämmelse som kan åberopas till stöd för det meddelade föreläggandet bör dock, med beaktande av fiskelagens ändamål och de intressen som bär upp lagstiftningen, ett tidigare meddelat beslut med villkor betraktas som jämförligt med föreskrifter som har meddelats med stöd av fiskelagen. Vad som har uttalats i proposition 1992/93:232 s. 73 ger också stöd för en sådan tolkning. Länsstyrelsen har således med stöd i 35 § första stycket fiskelagen haft rätt att utfärda föreläggandet och att förena det med vite.

De förelagda åtgärderna 

Av handlingarna framgår att länsstyrelsen fått kännedom om att bolagets odlingar helt eller delvis förstörts. Länsstyrelsen har därefter inspekterat odlingarna på plats med hjälp av dykare som har dokumenterat förhållan­dena genom bilder och filmer. Bolaget har gjort gällande att dokumenta­tionen inte är korrekt och att bl.a. odlingsområden förväxlats samt att det förekommer motsägelsefulla dubbletter av besiktningsprotokoll. Enligt kammarrätten har det dock inte framkommit några sådana konkreta omständigheter som gör att dokumentationen inte skulle vara tillförlitlig. Bolaget har inte heller invänt mot att odlingarna helt eller delvis inte uppfyller de villkor som odlingstillstånden är förenade med. 

Länsstyrelsen har i föreläggandet specificerat de åtgärder som bolaget behöver företa för att odlingarna ska uppfylla gällande krav. Att ta bort utrustning och material som ligger på botten (punkt 1 a) eller som befinner sig flytandes i vattnet (punkt 1 b) är tillräckligt klart och tydligt preciserat för att bolaget ska förstå vad det har att efterkomma. Åtgärderna framstår som rimliga och ändamålsenliga. I den bedömningen beaktar kammar­rätten även att delar av vattenområdet är klassificerat som s.k. Natura 2000-område, vilket innebär ett naturområde som i ett europeiskt perspek­tiv betraktas som särskilt skyddsvärt. 

Kammarrätten finner vidare att föreläggandet avseende skyldighet att ta bort förankringar, bojar och linor som hör till odlingarna och som befin­ner sig utanför de i föreläggandet markerade områdena (punkt 1 c) är tillräckligt preciserat. I målet finns uppgifter om att det förekommit felaktigheter i underlaget avseende ett av odlingsområdenas yttre begräns­ningspunkter. Annat har emellertid inte framkommit än att de positioner som redovisas i respektive odlingstillstånd är riktiga och att bolaget känner till vilka positioner som avses. Det kan inte heller antas att bolaget skulle sakna möjlighet att efterkomma föreläggandet i denna del. 

De tidsfrister som förvaltningsrätten fastställt för fullgörande av punkt­erna 1 a–c framstår som rimliga. Att tidpunkterna för fullgörandet av de olika åtgärderna skiljer sig åt kan dock inte i sig vara en tillräcklig anledning att förelägga bolaget att dokumentera återställningsarbetet löpande med bilder och/eller film. Någon närmare specificering av hur ofta sådan dokumentation ska ske finns inte heller, vilket gör att föreläggandet i denna del är alltför otydligt för att bolaget ska kunna rätta sig efter det. Punkt 1 d ska därför upphävas. 

Punkt 2 a – att grumlande arbeten i vatten ska undvikas så långt som möjligt – är även den alltför oprecis för att kunna läggas till grund för ett föreläggande och ska upphävas. 

Punkt 2 b anger att draggning efter utrustning/material inte får ske samt att dykare ska användas för att fästa det som ligger på botten inför upp­hissning och för säkerställande av att allt blir borttaget. Enligt vad som har anförts i Jordbruksverkets beslut kommer draggning med största sannolikhet att ytterligare försämra den marina miljön och bidra till att återhämtningen försenas på de delar av havsbottnen som täcks av lossad utrustning. Något närmare underlag till stöd för dessa bedömningar och ålägganden finns dock inte. Kammarrätten beaktar att förelagt arbetssätt framstår som mycket ingripande för bolaget och anser att länsstyrelsen inte haft tillräckligt stöd för föreläggandet i denna del. Punkt 2 b ska därför upphävas. 

Punkt 2 c anger att drivmedel, olja eller andra föroreningar inte får komma i kontakt med vattenmiljön. I likhet med punkt 2 a är detta åläggande alltför oprecist för att kunna läggas till grund för ett före­läggan­de på sätt som har skett. Även punkt 2 c ska därför upphävas.

Vitesbeloppet

Enligt bedömningen ovan har kammarrätten funnit att länsstyrelsen haft fog för de punkter i föreläggandet som avser borttagande av utrustning och material från odlingarna. Däremot har rätten upphävt föreläggandet i de delar som gäller själva utförandet. Såvitt framgår har nivån på vites­beloppet kopplats till att bolaget inte ska få dragga utan att arbetet med att ta upp utrustning och material ska utföras av dykare. Vid en sammanvägd bedömning, där kammarrätten beaktar att kravet att anlita dykare för återställningsarbetet har fallit bort men att det heller inte ska vara lönsamt att bryta mot föreläggandet, bör vitet skäligen bestämmas till hälften av vad länsstyrelsen beslutat. 

Sammanfattningsvis

Med ändring av förvaltningsrättens dom upphäver kammarrätten punkterna 1 d och 2 a–c i länsstyrelsens föreläggande den 10 juni 2021 och bestämmer vitesbeloppet till 500 000 kronor.

– Med ändring av förvaltningsrättens dom upphäver kammarrätten punkterna 1 d och 2 a–c i länsstyrelsens föreläggande den 10 juni 2021 och bestämmer vitesbeloppet till 500 000 kronor.

Classon var skiljaktig och anförde: 

I likhet med majoriteten delar jag underinstansernas bedömning att fiske­lagen är tillämplig på odling av musslor eftersom lagen innehåller bestäm­melser som rör vattenbruk, vilket definieras som odling av vatten­organismer (jfr bl.a. 60 § fiskelagen och 1 kap. 6 § förordningen). 

Länsstyrelsen får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att fiskelagen, föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller före­skrifter om fisket i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri­politiken ska efterlevas. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite, 35 § första stycket fiskelagen (1993:787) och 5 kap. 3 § förordningen (1994:1176) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen (fiskeförordning­en). 

Av förarbetena till fiskelagen framgår att en del av länsstyrelsens verksamhet innefattar tillståndsgivning. För tillstånden kan komma att gälla särskilda villkor. Om dessa villkor inte uppfylls bör länsstyrelsen kunna åstadkomma rättelse genom att meddela ett föreläggande (prop. 1992/93:232 s. 73).

Länsstyrelsen har förelagt bolaget att vid vite om 1 000 000 kr återställa sju musselodlingar utifrån villkoren i meddelade odlingstillstånd. Syftet med vitesföreläggandet är alltså att villkoren i meddelade tillstånd ska följas. 

Det finns bestämmelser om vitesföreläggande som ger aktuell myndig­het befogenhet att besluta om förelägganden som behövs för att beslut eller villkor som meddelats med stöd av lagen ska följas, se t.ex. 26 kap. 9 § miljöbalken och 11 kap. 6 § lagen (2022:482) om elektrisk kommunika­tion. Ordalydelsen i 35 § fiskelagen ger dock inte utrymme för sådana förelägganden utan enligt sin lydelse omfattar bestämmelsen endast vitesförelägganden som behövs för att lagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller EU:s bestämmelser på fiskeområdet ska efterlevas. 

Frågan blir då om 35 § fiskelagen, mot bakgrund av vad som sägs i förarbetena, ändå ska anses innefatta en befogenhet för länsstyrelsen att besluta om förelägganden som behövs för att beslut eller villkor som meddelats med stöd av fiskeförordningen ska följas. 

Utan uttryckligt författningsstöd saknar en myndighet i princip rätt att förelägga vite. En befogenhet för en myndighet att förelägga vite bör som regel tolkas restriktivt. Endast om den ifrågavarande situationen uttryckligen omnämns i bestämmelsen om vite bör en befogenhet för myndigheten att besluta om vite föreligga, se Lavin, Viteslagstiftningen (8 juli 2022, Version 3C, JUNO) kommentaren till 1 § lagen om viten samt HFD 2020 ref. 28 och HFD 2016 ref. 46.

Mot bakgrund av det nu sagda anser jag att bestämmelsen i 35 § fiske­lagen bör tolkas på så sätt att länsstyrelsen inte har befogenhet att besluta om förelägganden som behövs för att villkor som meddelats med stöd av fiskeförordningen ska följas.

För att länsstyrelsens vitesföreläggande ska vara lagligt krävs därför att det åligger bolaget enligt fiskelagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen att vidta de åtgärder som omfattas av föreläggandet. 

Varken fiskelagen eller med stöd av lagen beslutade föreskrifter inne­håller några bestämmelser om att utrustning/material inte får ligga helt eller delvis på botten eller att återställningsarbeten ska dokumenteras löpande. Vidare saknas bestämmelser om att grumlande arbeten ska und­vikas så långt som möjligt, att draggning inte får ske eller att drivmedel, olja eller andra föroreningar inte får komma i kontakt med vattenmiljön. 

Vid sådana förhållanden saknar punkten 1 a–b och d samt punkten 2 i föreläggandet författningsstöd och ska därför upphävas. Vitesbeloppet ska sättas ned med hänsyn härtill. 

När det gäller punkten 1 c i föreläggandet gör jag följande bedömning. Enligt 3 kap. 8 § Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om registrering, godkännande, spårbarhet, förflyttning, införsel samt export med avseende på djurhälsa (SJVFS 2021:13, som ersatt SJVFS 2014:4) kan vattenbruksanläggningar, med hänsyn till sjösäkerheten, behöva märkas ut. Eftersom punkten 1 c i föreläggandet tar sikte på sjötrafikens säkerhet, bedömer jag att den avser ett åliggande som kan följa av 3 kap. 8 § nämnda föreskrifter och att punkten därför har författningsstöd. I målet finns uppgifter om att det förekommit felaktigheter i underlaget avseende ett av odlingsområdenas yttre begränsningspunkter. Annat har emellertid inte framkommit än att de positioner som redovisas i respektive odlings­tillstånd är riktiga och att bolaget känner till vilka positioner som avses. Mot denna bakgrund anser jag att punkten 1 c även uppfyller kravet på tydlighet. Vidare kan det enligt min mening inte antas att bolaget saknar möjlighet att efterkomma föreläggandet i denna del.

Jag anser att vitesbeloppet, med hänsyn till den del av vitesföre­läggan­det som saknar författningsstöd, borde ha satts ned till 150 000 kr.

[1] Förvaltningsrätten hänvisade här till punkterna 1a, 1 b och 1 c i Jord­bruksverkets beslut.