Referat

Bakgrund

1. Inom yrkesfisket förekommer det att fångsten består av andra arter än den eller de som avsikten är att fånga, s.k. bifångst. Den EU-rättsliga fiskeregleringen begränsar andelen tillåten bifångst av sill/strömming vid riktat fiske efter skarpsill i utpekade områden i Östersjön som bedrivs med ett visst fiskeredskap.

2. Havs- och vattenmyndigheten får enligt fiskelagstiftningen besluta att ta ut en särskild avgift vid landning av otillåten fångst, s.k. landningsavgift. Landning är den första lossningen av fiskeriprodukter från ett fiskefartyg till land.

3. F.G. var anställd hos ett aktiebolag som bedrev fiskeverk­samhet. Han arbetade som befälhavare på ett fiskefartyg som användes för fiske av skarpsill med flyttrål i Östersjön under en fiskeresa. På grund av överskriden bifångstbegränsning för sill/strömming beslutade Havs- och vattenmyndigheten att påföra F.G. en särskild avgift om ca 160 000 kr.

4. F.G. överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Göteborg som avslog överklagandet. Han överklagade vidare till Kammar­rätten i Göteborg som också avslog överklagandet.

5. F.G. gjorde hos kammarrätten gällande att han var fel part att påföras avgiften eftersom intäkten från fångsten inte hade till­kommit honom utan i stället det aktiebolag som bedrev närings­verksamheten. Kammarrätten ansåg dock att det är rimligt att befälhavaren, som är den som har möjlighet att påverka fisket under fiskeresan, också är den mot vilken den särskilda avgiften ska riktas.

Yrkanden m.m.

6. F.G. yrkar att beslutet att påföra honom en särskild avgift ska upphävas och anför följande. Syftet med landningsavgiften är att fiskaren tas ifrån den obehöriga vinst som en försäljning av en otillåten fångst innebär. Avgiften ska motsvara fångstens värde och den är tydligt riktad mot den som erhåller värdet av den landade fångsten. Intäkten från fångsten har tillkommit aktiebolaget som bedriver näringsverksamheten.

7. Havs- och vattenmyndigheten anser att överklagandet ska avslås och anför följande. Befälhavaren är den som har det över­gripande ansvaret i samband med att fångsten, däribland de otillåtna bifångsterna, lossas från fiskefartyget och tas i land. Det är således befälhavaren som landar fångsten. Det framgår av förarbets­uttalanden att en särskild avgift kan förutsättas få till följd att fisket styrs till fiskemetoder och val av fångstplatser som innebär att otillåtna bifångster minimeras. Avsikten är således att avgiften ska verka handlingsdirigerande och förmå den ansvariga parten att bedriva sitt fiske i enlighet med gällande lagstiftning. En juridisk person har inte någon möjlighet att direkt påverka fisket på det sättet som befälhavaren har. Syftet med bestämmelserna uppfylls därmed inte om avgiften riktas mot någon annan än befälhavaren.

Skälen för avgörandet

Frågan i målet

8. Prövningstillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen får enligt 
36 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) begränsas till att gälla en viss fråga i målet, vars prövning är av vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatfråga).

9. Högsta förvaltningsdomstolen har meddelat prövningstillstånd såvitt avser frågan om befälhavaren på ett fiskefartyg är den som landar fångsten och därmed är den som ska betala en särskild avgift för landning av otillåten fångst, s.k. landningsavgift, när verksam­heten bedrivs av ett aktiebolag.

10. Frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målet i övrigt har förklarats vilande.

Rättslig reglering m.m.

11. Enligt 59 § fiskelagen (1993:787) får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att den som landar en otillåten fångst ska åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften ska beslutas av Havs-och vattenmyndigheten och bestämmas till ett belopp som motsvarar den otillåtna fångstens värde.

12. Av 6 kap. 2 a § första stycket förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen framgår att den som landar en otillåten fångst ska betala en särskild avgift. Avgiften ska motsvara den otillåtna fångstens värde och ska beräknas med utgångspunkt i det pris som är högst av det faktiska försäljningspriset och det marknadspris som vid tiden för landningen gällde på landningsorten för fångster av motsvarande slag.

13. I förordningen (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i unionen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs avses med landning den första lossningen av varje mängd fiskeriprodukter från ett fiskefartyg till land (artikel 4.22).

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

14. Av central betydelse för prejudikatfrågan är vem som avses med ”den som landar” en otillåten fångst. Det begreppet används såväl i 59 § fiskelagen som i 6 kap. 2 a § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.

15. I förarbetena till den aktuella bestämmelsen i fiskelagen görs följande uttalanden.

16. I samband med otillåtna bifångster uppkommer betydande bevissvårigheter, eftersom det ofta inte kan visas att bifångsten kunde undvikas. Den otillåtna fångsten säljs och inbringar ofta stora inkomster för fiskaren. Den landade mängden fisk påverkar samtidigt Sveriges kvot och kan föranleda avdrag på den för landet tillgängliga kvoten under det följande året. Fiskeriverket har mot bakgrund av det sagda förslagit att det bör införas ett avgiftssystem som innebär att fiskaren tas ifrån den obehöriga vinst som en försäljning av en otillåten fångst innebär. Avgiften bör enligt verket tas ut oberoende av om det kan visas att fiskaren med uppsåt eller av oaktsamhet överträtt fiskebestämmelserna. För ett avgiftsbeslut är det tillräckligt att konstatera att en viss mängd fisk som inte får fångas har förts i land. En avgift som den föreslagna kan förutsättas få till följd att fisket styrs till fiskemetoder och val av fångstplatser som innebär att otillåtna bifångster minimeras. Regeringen delar därför Fiskeriverkets uppfattning att det bör finnas en möjlighet att ta ut en avgift för otillåtna landningar (prop. 2002/03:41 s. 30 f.).

17. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att det utifrån ordalydelsen i bestämmelserna om landningsavgift inte är uppenbart att det är befälhavaren som ska avses med ”den som landar”. Befälhavaren är emellertid den som ansvarar för hur fisket bedrivs och är den som väljer fångstmetoder och fiskeplatser. Det är därmed befälhavaren, i egenskap av ansvarig fiskare, som har möjlighet att påverka att otillåtna bifångster minimeras. Det är vidare befälhavaren som rent faktiskt landar den aktuella fångsten efter en fiskeresa.

18. Mot den angivna bakgrunden finner Högsta förvaltnings­domstolen att det är befälhavaren på ett fiskefartyg som ska anses som den som landar en fångst i den mening som är aktuell nu. Detta bör gälla oavsett i vilken form fiskeverksamheten bedrivs och oavsett vem det är som erhåller värdet av den landade fångsten. Det förhållandet att, som i det nu aktuella fallet, fiskeverksamheten bedrivs av ett aktiebolag saknar alltså betydelse för frågan om vem som ska anses ha landat fångsten.

19. Den prejudikatfråga som Högsta förvaltningsdomstolen har meddelat prövningstillstånd i ska således besvaras enligt följande. Befälhavaren på ett fiskefartyg är den som landar fångsten och därmed den som ska betala en särskild avgift för landning av otillåten fångst även när verksamheten bedrivs av ett aktiebolag.

20. Högsta förvaltningsdomstolen finner inte skäl att meddela prövningstillstånd i målet i övrigt.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att befälhavaren på ett fiskefartyg är den som landar fångsten och därmed den som ska betala en särskild avgift för landning av otillåten fångst även när verksamheten bedrivs av ett aktiebolag. 

Högsta förvaltningsdomstolen meddelar inte prövningstillstånd i målet i övrigt. Kammarrättens avgörande står därmed fast.

I avgörandet deltog justitieråden Jermsten, Bull, Baran (skiljaktig), Jönsson (skiljaktig) och Haggren. Föredragande var justitiesek­reteraren Sandra Zetterdahl.

Justitieråden Baran och Jönsson var skiljaktiga och anförde att Högsta förvaltningsdomstolen borde ha utformat avgörandet samt Högsta förvalt­nings­domstolens bedömning enligt följande. 

Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att när fiskeverksamheten bedrivs av ett aktiebolag är det inte befälhavaren på fiskefartyget som landar fångsten och därmed ska inte befälhavaren betala den särskilda avgiften för landning av otillåten fångst.

Högsta förvaltningsdomstolen meddelar prövningstillstånd i målet i övrigt och upphäver underinstansernas avgöranden.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

1. Sedan 2003 finns en särskild avgift som påförs den som landar otillåten fångst. Enligt då gällande fiskelagstiftning kunde yrkesmässigt fiske bara bedrivas av den som hade en fiskelicens. Andra än fysiska personer fick inte ha sådana licenser. Sedan dess har fiskelagstiftningen förändrats i flera avseenden. Från 2014 gäller kravet på fiskelicens enligt den EU-rättsliga regleringen som innebär bl.a. att även juridiska personer kan beviljas fiskelicens och därmed bedriva yrkesmässigt fiske med fiskefartyg i havet.

2. Det framgår varken av 59 § fiskelagen och 6 kap. 2 a § första stycket förordningen eller förarbetena till bestämmelsen i fiske­lagen vad som avses med att fångsten landas. Det kan inte heller utläsas vem som ska påföras den särskilda avgiften. I förordningen (EG) nr 1224/2009 avses med landning den första lossningen av varje mängd fiskeriprodukter från ett fiskefartyg till land (artikel 4.22). Inte heller den bestämmelsen ger närmare vägledning om vem det är som landar fångsten. 

3. Vidare kan det nämnas att redan när avgiften infördes angavs det uttryckligen i vissa bestämmelser i fiskelagen att befälhavaren skulle vara ansvarig för vissa överträdelser. Därefter har ytterligare regler införts respektive förtydligats på så sätt att befälhavaren pekats ut som ansvarig när det har ansetts vara motiverat. De nu aktuella bestämmelserna har däremot lämnats oförändrade.

4. Det kan alltså slås fast att befälhavaren varken pekas ut i bestämmelserna eller i förarbetena som den som ska påföras den särskilda avgiften. Utformningen av regleringen ger inte heller något stöd för att befälhavaren alltid ska hållas ansvarig för den otillåtna fångsten enligt den nu aktuella bestämmelsen.

5. Bestämmelserna i 59 § fiskelagen och 6 kap. 2 a § första stycket förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen har snarare utformats med utgångspunkt i att den särskilda avgiften ska eliminera den inkomst som inflyter från den otillåtna fångsten eftersom avgiften som huvudregel ska motsvara den otillåtna fångstens värde.

6. Det anges även uttryckligen i förarbetena till 59 § fiskelagen att avgiften har införts för att fiskaren ska tas ifrån den obehöriga vinst som en försäljning av en otillåten fångst innebär. För ett avgiftsbeslut är det tillräckligt att en viss mängd fisk har förts i land. Det prövas inte i vad mån fångsten är ett resultat av otillåtet fiske. Samtidigt angavs att avgiften kunde förutsättas få till följd att fisket styrs till fiskemetoder och val av fångstplatser som innebär att otillåtna bifångster minimeras (prop. 2002/03:41 s. 30 f.). Att den särskilda avgiften har det angivna syftet uttalades även i samband med införandet av systemet med administrativa sanktionsavgifter 2008 (prop. 2007/08:107 s. 21). Även om den särskilda avgiften förutsätts ha en handlingsdirigerande effekt går det alltså knappast att dra slutsatsen att det primära syftet med den är att vara en påföljd för otillåten fångst. Beivrande av otillåtet fiske omfattas i stället av både det administrativa och straffrättsliga sanktionssystemet i fiskelagen. 

7. Av utformningen av bestämmelserna om den särskilda avgiften och motiven kan alltså utläsas att det huvudsakliga syftet med den särskilda avgiften är att ta bort en obehörig vinst från fiskaren. Det handlar då inte om en sanktionsavgift – som har karaktären av en straffliknande påföljd – riktad till någon som begår en gärning utan en avgift som ska tas ut från den som annars skulle ha gjort en obehörig vinst.

8. Det sagda innebär enligt Högsta förvaltningsdomstolen att avgiftsanspråket bör riktas mot den näringsidkare som bedriver fiskeverksamheten, oavsett om näringsidkaren är en fysisk eller en juridisk person. Även om en befälhavare på ett fartyg har det övergripande ansvaret i samband med lossningen av fångsten tillfaller inkomsten näringsidkaren som alltså gör den obehöriga vinst som den särskilda avgiften syftar till att eliminera.

9. Att det inte är befälhavaren som alltid påförs den särskilda avgiften medför vidare inte att dess handlingsdirigerade effekt faller bort. Även särskilda avgifter som tas ut av näringsidkare oavsett om de är fysiska eller juridiska personer har en sådan effekt (jfr prop. 2021/22:83 s. 414).

10. Till det sagda kommer att det framstår som oskäligt att ta ut en avgift som har det huvudsakliga syftet att eliminera en obehörig vinst av en aktör som inte gör någon sådan vinst.

11. Mot bakgrund av det anförda ska den prejudikatfråga som Högsta förvaltningsdomstolen har meddelat prövningstillstånd i besvaras på följande sätt. När fiskeverksamheten bedrivs av ett aktiebolag är det inte befälhavaren på fiskefartyget som landar fångsten. Befälhavaren ska därmed inte betala den särskilda avgiften för landning av otillåten fångst. 

12. Av svaret på prejudikatfrågan följer att det var fel av Havs- och vattenmyndigheten att påföra F.G., som var befälhavare på fiskefartyget och anställd hos det aktiebolag som bedrev fiskeverksamheten, en särskild avgift. Det finns därför skäl att meddela prövningstillstånd i målet i de delar där frågan om prövningstillstånd har vilandeförklarats och upphäva underinstansernas avgöranden.

______________________________

Förvaltningsrätten i Göteborg (2021-12-07, ordförande Säfwenberg):

Förvaltningsrätten ska pröva om det finns skäl att påföra F.G. en särskild avgift avseende landning av otillåten fångst. Om förvaltningsrätten anser att F.G. ska påföras en sådan avgift ska förvaltningsrätten även ta ställning till om det finns skäl att sätta ned eller helt efterge avgiften.

Ska en särskild avgift för landning av otillåten fångst tas ut?

[text här utelämnad]

Förvaltningsrätten anser att det befintliga underlaget visar att F.G. har landat en otillåten fångst som varit hänförlig till överskridna bifångstkvoter för sill/strömming vid trålfiske med mask­storlek 16 mm. Förvaltningsrätten anser också att Havs- och vattenmyndighetens beräkningar av den otillåtna fångstmängdens storlek och av den särskilda avgift som ska tas ut är förenlig med de gällande rätt.

Ska den särskilda avgiften sättas ned eller efterges helt?

Förvaltningsrätten ska då ta ställning till om det finns särskilda skäl att sätta ned eller helt efterge den särskilda avgiften.

Det framgår inte direkt av bestämmelserna i fiskelagen vad som ska anses utgöra särskilda skäl att sätta ned eller efterge en särskild avgift för landning av otillåten fångst. En viss ledning kring detta ges emellertid i 6 kap. 2 a § fiskeförordningen, där det anges att avgiften får sättas ned eller efterges helt om det med hänsyn till andra följder av den otillåtna fångsten skulle framstå som oskäligt att ta ut full avgift eller det annars finns särskilda skäl. I förarbetena anges att det exempelvis skulle kunna anses oskäligt att ta ut avgiften om det redan har fattats beslut om en annan ekonomisk sanktion. Det anges även att avgiften ska tas ut oberoende av om det kan visas att fiskaren har överträtt fiskeribestämmelserna med uppsåt eller av oaktsamhet (prop. 2002/03:41 s. 30 – 31 och 35 samt prop. 2007/08:107 s. 11 och 21).

Mot denna bakgrund anser förvaltningsrätten att det inte finns stöd för att i bedömningen av särskilda skäl att helt eller delvis efterge den särskilda avgiften beakta hur fiskaren har agerat för att undvika att bryta mot bestämmelserna om otillåten fångst. Förvaltningsrätten tillmäter därför inte dessa omständigheter någon betydelse i bedömningen.

Det har inte framkommit att F.G. har varit föremål för någon annan ekonomisk sanktion med anledning av den otillåtna fångsten.

Förvaltningsrätten anser därför att det inte föreligger särskilda skäl att helt eller delvis efterge den särskilda avgiften.

Mot denna bakgrund ska överklagandet avslås.

– Förvaltningsrätten avslår överklagandet.

Kammarrätten i Göteborg (2022-06-20, Classon, Berglund och Areskoug):

Är F.G. rätt part?

Av central betydelse för frågan om F.G. ska påföras den särskilda avgiften är vem som avses med ”den som landar en otillåten fångst”. Begreppet används såväl i 59 § fiskelagen som i 6 kap. 2 a § fiskeriförordningen. 

Av förarbetena till bestämmelsen om särskild avgift för förbjudna landningar framgår följande. I samband med otillåtna bifångster upp­kommer betydande bevissvårigheter, eftersom det ofta inte kan visas att bifångsten kunde undvikas. Den otillåtna fångsten säljs och inbringar ofta stora inkomster för fiskaren. Den landade mängden fisk påverkar samtidigt Sveriges kvot och kan föranleda avdrag på den för landet tillgängliga kvoten under det följande året. Fiskeriverket har mot bakgrund av det sagda föreslagit att det bör införas ett avgiftssystem som innebär att fiskaren tas ifrån den obehöriga vinst som en försäljning av en otillåten fångst innebär. Avgiften bör enligt verket tas ut oberoende av om det kan visas att fiskaren med uppsåt eller av oaktsamhet överträtt fiske­bestämmelserna. Följaktligen skall det för ett beslut om avgift vara tillräckligt att en otillåten landning konstateras. Avgiften skall motsvara värdet av den otillåtna fångsten. Avgiften skall kunna efterges om det skulle vara uppenbart oskäligt att ta ut en avgift. En avgift som den föreslagna kan förutsättas få till följd att fisket styrs till fiskemetoder och val av fångstplatser som innebär att otillåtna bifångster minimeras (prop. 2002/03:41 s. 30 f.).

Havs- och vattenmyndigheten har anfört att det är befälhavaren som avses med ”den som landar”. Kammarrätten noterar att befälhavaren är en term som används på andra ställen i fiskelagen (jfr t.ex. 50 a § fiskelagen avseende sanktionsavgifter och 53 § avseende pricksystem). I andra bestämmelser i fiskelagen anges ”innehavaren av en fiskelicens” (jfr t.ex. 52 § fiskelagen avseende pricksystem). Kammarrätten bedömer att det utifrån ordalydelsen i bestämmelserna om landningsavgift inte är uppen­bart att det är befälhavaren som avses med ”den som landar”.

Befälhavaren är den som ansvarar för hur fisket bedrivs och är den som väljer fiskemetoder och fångstplatser. Det är enligt kammarrättens uppfattning därmed befälhavaren, i egenskap av ansvarig fiskare, som har möjlighet att styra och påverka att otillåtna bifångster minimeras. Det är också befälhavaren som rent faktiskt landar den aktuella fångsten vid en fiskeresa. Det är därför rimligt att den som har möjlighet att påverka fisket under den aktuella fiskeresan också är den mot vilken den särskilda avgiften riktas.

När avgiftens storlek ska bestämmas utgår man i bestämmelsen, och i dess förarbeten, från att vinsten från försäljningen av den otillåtna fångsten kommer fiskaren till gagn. Nu aktuell situation visar dock att så inte alltid är fallet om den ansvarige fiskaren är anställd av ett bolag som är det som säljer vidare den otillåtna fångsten. Enligt kammarrättens mening är dock förarbetsuttalandena tydliga så till vida att den som beslutet riktar sig till ska vara fiskaren i egenskap av ansvarig för de fiskemetoder och val av fångstplatser som görs. Mot den bakgrunden delar kammarrätten Havs- och vattenmyndighetens bedömning att F.G. varit rätt part att rikta det aktuella beslutet mot. Vad F.G. anfört om uttalanden i Infrastruktur­departementets promemoria I2021/02803 med förslag till ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg saknar betydelse eftersom det inte rör nu aktuellt regelverk.

Har den särskilda avgiften beräknats korrekt?

[text här utelämnad]

Finns det skäl att efterge den särskilda avgiften?

Avgiften ska motsvara den otillåtna fångstens värde och ska beräknas medutgångspunkt i det pris som är högst av det faktiska försäljningspriset och det marknadspris som vid tiden för landningen gällde på landnings­orten för fångster av motsvarande slag (6 kap. 2 a § första stycket fiskeriförordningen). Syftet med bestämmelsen om särskild avgift, så som det anges i förarbetena, är att fiskaren tas ifrån den obehöriga vinst som en försäljning av otillåten fångst innebär (prop. 2002/03:41 s. 30). 

Så som ovan konstaterats finns det dock situationer när fiskaren, om denne bara är anställd eller är delägare i det bolag som säljer fångsten, inte är den som får ta del av vinsten eller endast får en del av vinsten. I sammanhanget noteras att intäkten av försäljningen är skattepliktig och att det kan finnas kostnader som är avdragsgilla. Det går enligt kammarrättens mening därmed inte att jämställa den obehöriga vinsten som den säljande parten gör med det faktiska försäljningspriset eller marknadspriset. Om det är ett aktiebolag som säljer fångsten ska intäkten redovisas och beskattas i bolaget. Om vinsten sedan delas ut till delägaren eller betalas ut som lön beskattas vinsten en gång till. Att ingen hänsyn tas till kostnader är vidare en strängare ordning än den som gäller vid förverkande av utbyte av brott (se t.ex. NJA 2016 s. 202).

Mot bakgrund det nu sagda framstår den beslutade avgiften som för hög i förhållande till sitt syfte. Det synes dock ha varit lagstiftarens avsikt att det är den nu beslutade effekten som ska uppnås utifrån hur bestämmelsen utformats. Kammarrätten bedömer därmed att det inte finns skäl att sätta ned eller efterge avgiften.

– Kammarrätten avslår överklagandet.