Referat

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Vänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2024-01-16 i mål nr 
M 1461-23, se bilaga A

PARTER

Klagande

Länsstyrelsen i Hallands län 
301 86 Halmstad

Motpart

Falkenbergs kommun 
311 80 Falkenberg

SAKEN

Föreläggande enligt 10 kap. miljöbalken att utreda föroreningar på fastigheten A i Falkenbergs kommun

___________________

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

1. Mark- och miljööverdomstolen avslår Falkenbergs kommuns yrkande om avvisning av Länsstyrelsen i Hallands läns överklagande. 
2. Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom och fastställer Länsstyrelsen i Hallands läns beslut den 7 mars 2023 (dnr 571-2023) om föreläggande att utreda föroreningar på fastigheten A i Falkenbergs kommun. 

_______________

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen i Hallands län har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen i första hand ska fastställa länsstyrelsens beslut och i andra hand återförvisa målet till mark och miljödomstolen för fortsatt handläggning.

Falkenbergs kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen i första hand ska avvisa länsstyrelsens överklagande och i andra hand fastställa mark- och 
miljödomstolens dom.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen har anfört i huvudsak följande.

Det har blivit ett missförstånd. Det har inte varit länsstyrelsens avsikt att medge något som kommunen yrkat eller uppgett.

Fastigheten A har tidigare varit två olika fastigheter, A och H. Ätranverken AB (bolaget) som ägde H sedan 1946 köpte A år 1968. H uppgick i A vid en fastighetsreglering 1991. Att det inte har funnits dokumenterad verksamhet på en del av verksamhetsområdet betyder inte att den delen av området inte varit en del av verksamheten. Vid arbete med förorenade områden är det allmänt vedertaget att föroreningar inte endast riskerar att finnas på just den plats där kemiska eller andra tillverkningsprocesser har ägt rum, det vill säga i byggnader eller i dessas omedelbara närhet. Det beror i stället på vad som har skett inom verksamheten och på spridningen av föroreningen. Länsstyrelsen ser ingen anledning till att det inte skulle kunna finnas föroreningar på A när det har konstaterats föroreningar på intilliggande fastigheter. De uppgifter som inkom vid MIFO fas 1-inventeringen om att det kan ha grävts ner sörja från ytbehandlingsverksamheten ”längst ner i trädgården” visar att det är troligt att hela området har använts i verksamheten. Därutöver är flera av proverna från markundersökningarna, vilka påvisar föroreningar, tagna på platser där bolaget inte haft någon dokumenterad verksamhet. 

Mark- och miljödomstolen har, utifrån vad som framgår av domskälen, begränsat prövningen till att enbart avse klorerade lösningsmedel trots att länsstyrelsens föreläggande inte är begränsat till sådana föroreningar. Det finns mot den bakgrunden skäl att åter förvisa målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning. 

Kommunen har anfört i huvudsak följande. 

Länsstyrelsen saknar klagorätt eftersom länsstyrelsen medgav kommunens yrkande i mark- och miljödomstolen att föreläggandet skulle upphävas. Domslutet har därmed inte gått emot de intressen som länsstyrelsen ska tillvarata.

Det finns bara en misstanke om förorening på fastigheten A. Omständigheten att A har ägts av bolaget kan endast leda till misstanke om att verksamhet har bedrivits på fastigheten. Bolaget har i vart fall inte bedrivit sin huvudverksamhet på fastigheten. Därtill kan konstateras att fastigheterna D, E och G ligger som en buffert mellan fastigheten A och fastigheterna B, C och F där bolaget bedrivit verksamheten. Uppgifterna om nedgrävt avfall i ”trädgården” utgör endast en misstanke om att föroreningar kan förekomma någonstans på området, och inte nödvändigtvis inom fastigheten A. Det framgår inte av någon utredning att fastigheten skulle vara konstaterat förorenad. Bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken är där för inte tillämpliga. För det fall miljötekniska undersökningar bör utföras på fastigheten ska sådana krav ställas med stöd av 26 kap. miljöbalken. Ett föreläggande med stöd av 10 kap. miljöbalken pekar ut kommunen som solidariskt ansvarig för föroreningarna på fastigheten. Kommunen varken kan eller bör åta sig kostnader som kommunen inte har ett ansvar för.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Länsstyrelsen har klagorätt

Länsstyrelsen har förklarat att dess avsikt inte var att medge kommunens talan. Vidare gäller att i mål som rör tillsyn enligt miljöbalken är domstolens prövning inte bunden av en parts inställning till ett framställt yrkande. Med hänsyn till utgången i mark- och miljödomstolens dom och de allmänna intressen som länsstyrelsen har att bevaka, får mark- och miljödomstolens dom anses ha gått länsstyrelsen emot. Länsstyrelsen har därmed rätt att klaga på mark- och miljödomstolens dom och kommunens avvisnings yrkande ska därför avslås.

Utgångspunkter för prövningen

Länsstyrelsen har förelagt kommunen att ta fram ett förslag på provtagningsplan för en miljöteknisk undersökning av mark och grundvatten på fastigheten A. 
Länsstyrelsen har utfärdat föreläggandet med stöd av 10 kap. miljöbalken, i dess lydelse före den 1 augusti 2007, vilket är i överensstämmelse med övergångsbestämmelserna till lagen (2007:660) om ändring i miljöbalken. Hänvisningarna nedan till 10 kap. miljöbalken avser bestämmelserna i denna lydelse.

Frågan i målet är om det har funnits förutsättningar för länsstyrelsen att med stöd av 10 kap. miljöbalken rikta ett föreläggande om utredningsåtgärder mot kommunen. För detta krävs att fastigheten A är förorenad och att kommunen är att betrakta som verksamhetsutövare på det sätt som avses i 10 kap. miljöbalken.

Fastigheten A är förorenad

År 2002 gjordes en MIFO fas 1-inventering omfattande fastigheterna A, B, C och D–G i Falkenbergs kommun. Dessa fastigheter ägs i dag av kommunen men har tidigare ägts av bolaget, som bedrivit verksamhet på platsen mellan 1937 och 1989. 
Inventeringen bygger bl.a. på muntliga uppgifter, handlingar från länsstyrelsens arkiv och kartor. I inventeringen tilldelades objektet riskklass 1 enligt MIFO fas 1, framför allt på grund av hög exponeringsrisk i kombination med farligheten i de föroreningar som finns inom objektet. Av inventeringen framgår att den verksamhet som bedrivits på platsen är bl.a. ytbehandling av metaller i form av koppar-, nickel- och krombad, förvaring av kemikalier, förzinkning med cyanid som tillsatsmedel samt avfettning med trikloretylen m.m. Ytbehandlingsverksamheten pågick mellan 1948 och 1989. Inom verksamheten har alltså kemikalier med mycket hög farlighet hanterats under lång tid. Spridningsförutsättningarna bedömdes i inventeringen som stora i mark och grundvatten då det finns genomsläppliga jordarter i omgivningen. I inventeringen framgår vissa uppgifter om var verksamheten varit lokaliserad. I vart fall inom de områden som utgörs av fastigheterna B, C och D–F har det bl.a. förekommit förvaring av kemikalier, ytbehandling, galvanisering och avfettning. Motsvarande dokumentation av verksamhet inom det område som utgörs av fastigheten A saknas.

Utöver MIFO fas 1-inventeringen har kommunen låtit genomföra undersökningar på fastigheterna B, C och D–G. Vid dessa har konstaterats markföroreningar i ytlig jord i form av metallerna barium, krom, bly och zink, som överskrider de generella riktvärdena för mindre känslig markanvändning, MKM, bl.a. i en provpunkt i direkt anslutning till fastigheten A. Klorerade lösningsmedel har undersökts i porgas, trädved, grundvatten, dricksvatten och inomhusluft. Vid dessa undersökningar har spår av klorerade lösningsmedel (trikloreten) påvisats vid trädprovtagning i två träd nära gränsen till fastigheten A. Prover har tagits inom fastigheten A inom ramen för tre miljötekniska undersökningar. Vid dessa har dock endast inomhusluft och dricksvatten undersökts. Inga undersökningar av mark eller grundvatten har 
genomförts inom fastigheten A:s gränser. 

RITNINGEN UTESLUTEN HÄR.

De fastigheter som tidigare ägts av bolaget och som omfattas av MIFO fas 
1-inventeringen.

En tillämpning av 10 kap. miljöbalken förutsätter att det finns en förorening 
(se 10 kap. 1 § miljöbalken). Enbart en misstanke om en förorening är inte tillräckligt. Relevant för att bedöma om en fastighet är förorenad kan bl.a. vara utredning om hur och var den förorenande verksamheten har bedrivits, de aktuella föroreningarnas karaktär och deras spridningsbenägenhet. Eftersom föroreningar typiskt sett sprider sig i mark och vatten, kan även en fastighet där någon förorenande verksamhet inte bedrivits vara förorenad. Vad som krävs för att konstatera att ett mark- eller vattenområde är förorenat får bedömas i det enskilda fallet, men resultatet av en MIFO fas 1-undersökning kan i sig vara tillräckligt (jfr. rättsfallet MÖD 2010:17). 

Mark- och miljödomstolen har utifrån de miljötekniska undersökningar som gjorts bedömt att det inte är visat att fastigheten A är förorenad. Mark- och miljööverdomstolen delar inte den slutsatsen. Med hänsyn till att den förorenande verksamheten bedrivits i direkt anslutning till fastigheten A, att markföroreningar av metaller konstaterats vid provtagningar direkt intill fastighetsgränsen och att spår av klorerade lösningsmedel dessutom påträffats vid gränsen samt vad som framkommit om markens genomsläpplighet och spridningsbenägenheten hos den typ av föroreningar som nu är aktuell, särskilt föroreningar av klorerade lösningsmedel, bedömer Mark- och miljö överdomstolen att utredningen är tillräcklig för att konstatera att även marken på fastigheten A ingår i det förorenade området och att föroreningarna är sådana att de kan utgöra en risk för människors hälsa eller miljön. Det innebär att länsstyrelsen har haft fog för att utfärda föreläggandet avseende fastigheten A med stöd av 10 kap. miljöbalken.

Kommunen är ansvarig för utredning av föroreningen enligt 10 kap. miljöbalken

Av 10 kap. 2 § miljöbalken framgår att den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som bidragit till föroreningen (verksamhetsutövaren) är ansvarig för efterbehandling av förorenade områden. Om det finns flera verksamhetsutövare har de, med vissa begränsningar, ett solidariskt ansvar för avhjälpande (se 10 kap. 6 § miljöbalken). Det solidariska ansvaret gäller även kostnader för utredning av föroreningarna (se 10 kap. 8 § första stycket miljöbalken).

I samband med att kommunen förvärvade fastigheten A i början av 1990-talet lät kommunen utföra grävnings- och schaktningsarbeten på fastigheten för att uppföra en förskola där. Eftersom sådana åtgärder typiskt sett kan leda till spridning av de 
föroreningar som nu är i fråga är kommunen att betrakta som verksamhetsutövare med ett ansvar för efterbehandling enligt 10 kap. 2 § miljöbalken (se rättsfallet NJA 2012 s. 125). Länsstyrelsen har därför haft skäl att rikta föreläggandet mot kommunen.

Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och länsstyrelsens beslut fastställas. 

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte över klagas. 

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Fredrik Ludwigs, tekniska rådet Yvonne Eklund samt hovrättsråden Catharina Adlercreutz och Johanna Fernlund, referent.

Föredragande har varit hovrättsfiskalen Henrik Jansson.

_______________________________________________

BILAGA A

VÄNERSBORGS TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM

PARTER

Klagande

Falkenbergs kommun 
311 80 Falkenberg 

Motpart 

Länsstyrelsen i Hallands län 
301 86 Halmstad

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsen i Hallands läns beslut 2023-03-07 i ärende nr 571-2023, se bilaga 1

SAKEN 

Föreläggande om framtagande av provtagningsplan på fastigheten A i Falkenbergs kommun 

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­______________

DOMSLUT 

Mark- och miljödomstolen upphäver det överklagade beslutet.

_____________

BAKGRUND

Länsstyrelsen i Hallands län (länsstyrelsen) beslutade den 7 mars 2023 att förelägga Falkenbergs kommun enligt följande.

•  Ta fram förslag till provtagningsplan för miljöteknisk undersökning avseende mark och grundvatten på fastigheten A, som är en del av EBH-objektet Ätranverken AB i Falkenberg. 
   
• Provtagningsplanen ska gälla en miljöteknisk undersökning i enlighet med MIFO fas 2 (Naturvårdsverkets rapport 4918) och SGF:s fälthandbok, rapport 2:2013. Inventeringen enligt MIFO fas 1 samt resultat som framkommit vid tidigare undersökningar på objektet ska ligga till grund för provtagningsplanen. . Provtagningsplanen ska lämnas in till Länsstyrelsen i Hallands län senast tre månader efter det att beslutet vunnit laga kraft. 

YRKANDEN M.M.

Falkenbergs kommun har yrkat att länsstyrelsens beslut ska undanröjas och anfört följande.

Det finns enbart misstanke om föroreningsförekomst på A i Falkenbergs kommun och således är bestämmelserna i 10 kap miljöbalken inte tillämpliga. Länsstyrelsens beslut är således meddelat på felaktig rättslig grund och ska därmed upphävas. 

Misstanke om förorening 

Det framgår inte av någon miljöteknisk utredning huruvida A kan anses vara konstaterat förorenad och därmed är inte 10 kap. miljöbalken tillämpligt. Falkenbergs kommun bestrider för det fall A skulle vara förorenad att kommunen skulle vara föremål för något solidariskt ansvar med anledning av en eventuell spridning av misstänkta föroreningar som kan ha uppkommit på grund av kommunens exploateringsåtgärder på fastigheten A. 

Föreläggandet är baserat på 10 kap. miljöbalken 

Av länsstyrelsens föreläggande framgår bland annat att beslutet är fattat mot bakgrund av bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken. Emellertid skriver länsstyrelsen i sitt beslut på sidan 4 första stycket att ”Detta även om ingen markundersökning har gjorts specifikt på fastigheten A”. Till skillnad från länsstyrelsens bedömning får detta enligt kommunen till följd att bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken inte är tillämpliga eftersom det krävs för dess tillämplighet att en förorening konstaterats. För det fall att länsstyrelsen anser att miljötekniska markundersökningar bör utföras på A – av skäl som förvisso kan anses vara motiverade – ska sådana krav ställas med 26 kap 9 och 19 §§ miljöbalken och inte med stöd av 10 kap. miljöbalken.

Kommunen har i och för sig inte någon invändning mot att vidta undersökningar, emellertid måste sådana krav riktas med stöd av bestämmelser som inte inledningsvis medför att kommunen blir att betrakta som solidariskt ansvarig trots att föroreningar inte konstateras. 

Solidariskt ansvar 

För det fall att föroreningar i ett senare skede skulle konstateras och som utgör mer än ringa risk kan eventuellt ett ansvar med stöd av 10 kap. miljöbalken uppkomma. Då utredningar redan genomförts på angränsande fastigheter är sannolikheten mycket liten att det skulle finnas några föroreningar på A. Inställningen är att kommunens bidrag i en sådan situation med all sannolikhet kommer att vara av obetydlig omfattning. 

Av länsstyrelsens utredning framgår att det solidariska ansvaret inte aktualiseras för det fall en verksamhetsutövare kan visa att dennes bidrag till föroreningen är så obetydlig att den inte ensamt motiverar någon efterbehandling. I en sådan situation begränsas ansvaret till den del som motsvarar bidraget och därmed aktualiseras inte något solidariskt ansvar. För det fall kommunen anses vara solidariskt ansvarig för eventuella föroreningar anser den att kommunens bidrag varit så obetydligt att det inte ensamt motiverar någon efterbehandling. 

Länsstyrelsens ansvar 

Under 2002 påbörjade länsstyrelsen en inventering av ytbehandlingsindustrier i länet. Vid denna tidpunkt bedrev också Atran AB verksamhet i länet. Under år 2013 höjde länsstyrelsen riskklassningen av det område och de fastigheter som omfattades av ytbehandlingsverksamheten. Vid denna tidpunkt fanns Atran AB fortfarande kvar att söka och därmed kunde krav riktas mot bolaget vilket också länsstyrelsen gjorde. I detta skede borde länsstyrelsen ha insett att krav på eventuella åtgärder också skulle bli nödvändiga och därmed ha tillsett att förelägga bolaget om sådana åtgärder.

Kommunen gör gällande att länsstyrelsen som ansvarig tillsynsmyndighet borde ha riktat ytterligare krav mot Atran AB innan bolaget likviderades. Länsstyrelsens passivitet i frågan har nu inneburit att det kan finnas en risk för att en ekonomisk skada kan uppstå för kommunen. Av länsstyrelsens ansvarsutredning daterad den 7 mars 2014 framgår att länsstyrelsen vid tillfället gjorde bedömningen att Atran AB ensamt hade ett ansvar att för utrednings- och efterbehandlingskostnader (se avsnitt 7.2 i utredningen). 

Genomförda utredningar 

Mot bakgrund av att kommunen bereddes tillfälle att yttra sig över länsstyrelsens ansvarsutredning under hösten 2022 tog kommunen fram sin egen utredning. Utredningen genomfördes av en välrenommerad civilingenjör med mer än 30 års erfarenhet av uppdrag rörande förorenad mark.

Av utredningen framgår bland annat att fyra miljötekniska undersökningar har vidtagits i området men inte på den aktuella fastigheten (A) och att inga av dessa påvisade förekomst av klorerade lösningsmedel i grundvatten, porluft, inomhusluft eller dricksvatten. Det finns således inte skäl att misstänka att föroreningar kan förekomma på den aktuella fastigheten A. 

Dessutom har endast två av åtta provtagna träd i gränsen mellan kommunens fastighet och f.d. Ätranverkens område visat spår av trikloreten (TCE) i halter strax över detektionsgränsen. Mot bakgrund av de låga halterna konstaterade utredningen dock att det hade krävts minst 100 högre halter av TCE i trädkärnorna för att det skulle indikera betydande förorening i mark i närheten.

Slutsatsen i utredningen var att de genomförda undersökningarna i området med mycket hög säkerhet visar att det inte förekommer några klorerade lösningsmedel i mark som kan utgöra några risker för människors hälsa eller miljön.

Kommunens inställning till refererat rättsfall, MÖD 2010:17 

Av rättsfallet framgår att en avgörande omständighet, som medförde att ansvar för miljötekniska utredningar uppkom, var att den historiskt förorenande verksamheten hade bedrivits på den fastighet som omfattades av föreläggande. Därtill fanns det indikation på föroreningsförekomst genom jordprovtagning på angränsande fastighet (som inte tillhörde bruksområdet) och som sannolikt kunde härledas till den historiska förorenande verksamheten på bruksområdet.

I det nu aktuella fallet har det dels inte bedrivits någon förorenande historisk verksamhet på A. Dessutom har de föroreningar som konstaterats på Ätranverkens bruksområde/fastigheter inte bedömts utgöra någon risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön i förhållande till nu rådande markanvändning, dvs. mindre känslig markanvändning. 

Kommunen gör gällande att principerna i MÖD 2010:17 inte är tillämpbara på det sätt som länsstyrelsen gör gällande i det nu aktuella målet. Kommunen menar att det motsatta gäller, vilket innebär att rättsfallet stödjer kommunens inställning att den inte har något ansvar.

– Kommunen har bifogat utredning från Relement Miljö Väst AB, daterad den 16 november 2022, samt en tjänsteskrivelse angående markarbeten på fastigheten A, daterad den 17 mars 2014.

Länsstyrelsen har medgett kommunens yrkande. 

DOMSKÄL

Tillämpliga bestämmelser framgår av det överklagade beslutet.

MIFO fas 1-inventeringen sammantagen med resultaten från de fyra miljötekniska undersökningar som gjorts på fastigheten A visar inte att det där finns en föroreningsskada eller en allvarlig miljöskada. Kommunen kan därmed inte hållas ansvarig för avhjälpande genom utredning i form av den nya miljötekniska undersökningen som föreläggandet syftar till att få till stånd. Beslutet om föreläggande ska därför upphävas.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, 

se bilaga 2 (MMD-02) 
Överklagande senast den 6 februari 2024

Anna Rapphed                               Gunnar Barrefors

_____________
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Anna Rapphed, ordförande, och tekniska rådet Gunnar Barrefors. Föredragande har varit beredningsjuristen Anders Jagefeldt.