Referat

Ref 28

Högsta förvaltningsdomstolen meddelade den 13 maj 2025 följande dom (mål nr 3362-24). 

Bakgrund

1. En person som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med s.k. grundläggande behov kan, om hjälpbehovet uppgår till i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan, ha rätt till statlig assistansersättning. Assistansersättning beviljas av Försäkrings­kassan för ett visst antal timmar per vecka, månad eller längre tid, dock längst sex månader. 

2. Rätten till assistansersättning ska omprövas av Försäkrings­kassan i den utsträckning som rätten har minskat i omfattning på grund av väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den försäkrade. 

3. M.A. var beviljad assistansersättning med i genomsnitt knappt 41 timmar per vecka för hjälp med grundläggande behov. 

4. Sedan Försäkringskassan fått information om att hennes dagliga hjälpbehov var förändrat påbörjade myndigheten en ut­redning om väsentligt ändrade förhållanden. Försäkringskassan bedömde att utredningen visade att tidsåtgången för hjälp med de grundläggande behoven hade minskat så att hjälpbehovet igenom­snitt understeg 20 timmar i veckan. Därför beslutade myndigheten genom omprövning att M.A. inte längre skulle ha rätt till assistans­ersättning. 

5. M.A. överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Luleå som avslog överklagandet. Förvaltningsrätten anförde följande. Det är ostridigt att M.A:s hälsotillstånd inte har förbättrats. En omfattande del av den beviljade tiden har avsett hjälpbehov vid dusch och toalettbesök. Av M.A:s egna uppgifter har nu framkommit att detta hjälpbehov har minskat och hennes kvarvarande behov av hjälp med grundläggande behov understiger numera 20 timmar i veckan. Hennes minskade hjälpbehov utgjorde enligt förvaltningsrätten väsentligt ändrade förhållanden och Försäkringskassan hade där­med haft skäl för sitt beslut att dra in assistansersättningen. 

6. Kammarrätten i Sundsvall avslog M.A:s överklagande på liknande skäl som de som förvaltningsrätten angett.

Yrkanden m.m.

7. M.A. yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva under­instansernas avgöranden. 

8. Försäkringskassan anser att överklagandet ska avslås och anför följande. Det krävs inte att det ska vara tydligt vad de väsentligt ändrade förhållandena består i eller vad som orsakat dem för att rätten till assistansersättning ska omprövas. Förändringar i tidsåtgång för hjälpbehoven kan utgöra ett väsentligt ändrat förhållande som är hänförligt till den enskilde eftersom sådana förändringar alltid är en följd av ändrade faktiska förhållanden.

Skälen för avgörandet

Frågan i Högsta förvaltningsdomstolen

9. Prövningstillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen får, enligt 36 a § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291), be­gränsas till att gälla en viss fråga i målet (prejudikatfråga), vars prövning är av vikt för ledning av rättstillämpningen. I avvaktan på att en sådan prövning sker får frågan om meddelande av prövnings­tillstånd rörande målet i övrigt förklaras vilande. 

10. Högsta förvaltningsdomstolen har meddelat prövnings­tillstånd såvitt avser frågan om förändringar i tidsåtgång för hjälp­behoven hos en försäkrad kan utgöra ett väsentligt ändrat för­hållan­de som är hänförligt till den försäkrade i den mening som avses i 51 kap. 12 § socialförsäkringsbalken. 

11. Frågan om meddelande av prövningstillstånd i målet i övrigt har förklarats vilande.

Rättslig regleringm.m.

12. I 51 kap. 2 § första stycket socialförsäkringsbalken anges att en försäkrad, som omfattas av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions-hindrade, för sin dagliga livsföring kan få assistansersättning för kostnader för sådan personlig assistans som avses i 9 a § samma lag. 

13. Enligt 51 kap. 3 § socialförsäkringsbalken krävs för rätt till assistansersättning att den försäkrade behöver personlig assistans i genom­snitt mer än 20 timmar i veckan för sådana grundläggande behov som avses i 9 a § lagen om stöd och service till vissa funk­tionshindrade. 

14. Av 51 kap. 9 § socialförsäkringsbalken framgår att assistans­ersättning ska beviljas för ett visst antal timmar per vecka, månad eller längre tid, dock längst sex månader, när den försäkrade har behov av personlig assistans för sin dagliga livsföring (beviljade assistanstimmar). 

15. Enligt 51 kap. 12 § ska rätten till assistansersättning om­prövas i den utsträckning som denna rätt har minskat i omfattning på grund av väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den försäkrade.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

16. Bestämmelsen i 51 kap. 12 § socialförsäkringsbalken ändrades 2018 varvid skyldigheten för Försäkringskassan att vartannat år ompröva rätten till assistansersättning togs bort. Syftet var att skapa bättre förutsebarhet och undvika att förändringar i rättspraxis får ingripande effekter för enskilda som redan har beviljats assistans­ersättning (prop. 2017/18:78 s. 20). Samtidigt begränsades För­säkringskassans omprövningsskyldighet vid väsentligt ändrade förhållanden till att avse förhållanden som är hänförliga till den försäkrade. 

17. Det ska vara faktiska förhållanden som har ändrats, vilket innebär att ändrad praxis i fråga om rätten till assistansersättning inte kan ligga till grund för omprövning. Att de ändrade förhåll­andena ska vara hänförliga till den försäkrade ska förstås i vid bemärkelse. Ändringar i den försäkrades livssituation får således betraktas som hänförliga till den försäkrade. Det kan t.ex. vara fråga om att den försäkrades hjälpbehov tillgodoses genom annat samhällsstöd eller att den försäkrade har flyttat till ett annat boende. Var gränsen går är ytterst en fråga för rättstillämpningen. Om­prövningen avser endast frågan i vilken utsträckning de ändrade förhållandena innebär att rätten till assistansersättning har minskat och timmar med assistansersättning som inte berörs av de ändrade förhållandena ska alltså inte omprövas (a. prop. s. 20 f. och 27). 

18. Uppräkningen i förarbetena av vad som avses med väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den försäkrade är som framgått inte avsedd att vara uttömmande. Vad som kan utläsas är att det ska handla om faktiska förhållanden och att förändringar i den försäkrades livssituation omfattas. Det bör innebära att en för­ändring i form av t.ex. en förbättrad funktionsförmåga omfattas av uttrycket, förutsatt att förändringen är väsentlig. Detsamma bör gälla andra väsentliga förändringar i den försäkrades livsföring som gör att behovet av hjälp faktiskt har minskat t.ex. att hjälpbehovet tillgodoses på ett annat sätt. En förutsättning bör vidare vara att för­ändringen är av varaktig karaktär. 

19. En ändrad bedömning från Försäkringskassans sida av vad som enligt myndigheten kan anses utgöra en rimlig tidsåtgång för den hjälp som faktiskt utförs och som alltså inte baseras på någon konkret förändring i den försäkrades livsföring kan däremot inte ligga till grund för omprövning (jfr a. prop. s. 20 och 27 om betyd­elsen av ändrad praxis). 

20. Av rättsfallet HFD 2021 ref. 1 framgår att det inte är en förutsättning för omprövning av rätten till assistansersättning att det måste ha skett en tidsmässig minskning av viss storlek. Även en mindre tidsmässig minskning kan utgöra en indikation på att det har skett en väsentlig ändring i den försäkrades livsföring som motiverar att Försäkringskassan inleder en utredning om veder­börandes rätt till assistansersättning. 

21. Slutsatsen av det anförda är att en minskning i tidsåtgång inte i sig utgör ett ändrat förhållande som är hänförligt till den försäkrade utan enbart utgör en indikation på att ett ändrat förhåll­ande kan föreligga.

22. Den fråga som Högsta förvaltningsdomstolen meddelat prövningstillstånd i ska således besvaras med att förändringar i tids­åtgång för hjälpbehoven hos en försäkrad inte i sig kan utgöra ett väsentligt ändrat förhållande som är hänförligt till den försäkrade i den mening som avses i 51 kap. 12 § socialförsäkringsbalken. 

23. Högsta förvaltningsdomstolen finner inte skäl att meddela prövningstillstånd i målet i övrigt.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att förändringar i tids­åtgång för hjälpbehoven hos en försäkrad inte i sig kan utgöra ett väsentligt ändrat förhållande som är hänförligt till den försäkrade i den mening som avses i 51 kap. 12 § socialförsäkringsbalken. 

Högsta förvaltningsdomstolen meddelar inte prövningstillstånd i målet i övrigt. Kammarrättens avgörande står därmed fast.

I avgörandet deltog justitieråden Jermsten (skiljaktig), Knutsson, Askersjö, Baran och Westberg (skiljaktig). Föredragande var justitiesekreteraren Hedvig Areskoug.

Justitieråden Jermsten och Westberg var skiljaktiga. De ansåg att prejudikatfrågan skulle besvaras med att förändringar i tidsåtgång för hjälpbehoven hos en försäkrad inte kan utgöra ett väsentligt ändrat förhållande som är hänförligt till den försäkrade i den mening som avses i 51 kap. 12 § socialförsäkringsbalken. Över­röstade i denna del var de beträffande frågan om prövningstillstånd i målet i övrigt ense med majoriteten. Enligt deras mening borde domskälen rörande prejudikatfrågan ha följande lydelse. 

1. Bestämmelsen i 51 kap. 12 § socialförsäkringsbalken ändrades 2018 varvid skyldigheten för Försäkringskassan att vartannat år ompröva rätten till assistansersättning togs bort. Syftet var att skapa bättre förutsebarhet och att undvika att förändringar i rättspraxis får ingripande effekter för enskilda som redan har beviljats assistansersättning (prop. 2017/18:78 s. 19 f.). Bestämmelsen innebär ett undantag från det förbud som annars gäller mot att ändra gynnande förvaltningsbeslut till nackdel för enskilda. 

2. För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs att ett minskat behov av assistans utgör konsekvensen av faktiskt ändrade förhållanden. Detta innebär att Försäkringskassan, till skillnad mot vad som gällde tidigare, är förhindrad att ompröva rätten till assistansersättning enligt ett gällande beslut enbart på grund av att myndigheten gör en annan bedömning av den enskildes behov av stöd och service i sin dagliga livsföring. 

3. Vidare ska det vara fråga om väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den försäkrade. Detta ska, enligt förarbetena, förstås i vid bemärkelse. Ändringar i den försäkrades livssituation får således betraktas som hänförliga till den försäkrade. Det kan exempelvis vara fråga om att den försäkrades hjälpbehov tillgodoses genom annat samhällsstöd eller att den försäkrade har flyttat till ett annat boende. Möjligheten till om­prövning är begränsad till frågan i vilken utsträckning de ändrade förhållandena innebär att rätten till assistansersättning har minskat. Det ska således endast göras en partiell omprövning av rätten till assistans­ersättning (a. prop. s. 27 och HFD 2021 ref. 1). 

4. Uppräkningen i förarbetena av vad som avses med väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den försäkrade är inte uttömmande. Högsta förvaltningsdomstolen anser att ett rimligt antagande är att lag­stiftarens avsikt med bestämmelsen i 51 kap. 12 § socialförsäkringsbalken var att endast konkreta och påtagliga förändringar i den försäkrades livs­situation ska leda till omprövning. 

5. Frågan är då om minskad tidsåtgång är en sådan konkret och påtaglig förändring.

6. Ett beslut om assistansersättning bygger på Försäkringskassans bedömning av tidsåtgången för respektive hjälpbehov vid prövnings­tidpunkten. Att tidsåtgången för ett visst hjälpbehov därefter minskar kan ha flera möjliga förklaringar, av vilka vissa kan utgöra ett väsentligt ändrat förhållande medan andra inte kan det. Det är således inte möjligt att dra någon säker slutsats om den försäkrades behov av assistansersättning en­bart utifrån hur stor del av den beviljade tiden som använts eller hur den disponerats mellan olika behov. Det krävs utredning som förklarar orsaken till förändringarna i tidsåtgång för att kunna avgöra om det föreligger väsentligt ändrade förhållanden. 

7. Den prejudikatfråga som Högsta förvaltningsdomstolen meddelat prövnings­tillstånd i ska därmed besvaras på följande sätt. Förändringar i tidsåtgång för hjälpbehoven hos en försäkrad kan inte anses utgöra ett väsentligt ändrat förhållande som är hänförligt till den försäkrade i den mening som avses i 51 kap. 12 § socialförsäkringsbalken.

______________________________

Förvaltningsrätten i Luleå (2023-03-29, ordförande Westerlund):

Av det överklagande beslutet framgår att Försäkringskassan har bedömt att M.A:s hjälpbehov väsentligt har förändrats, även om någon förbättring av hennes hälsotillstånd inte har kunnat konstateras genom medicinskt underlag. Det är ostridigt mellan parterna att det av det medicinska underlaget inte kan utläsas att M.A:s hälsotillstånd har förbättrats. 

Förvaltningsrätten ifrågasätter inte att M.A. fortfarande har en omfattande smärtproblematik och gör ingen annan bedömning av det medicinska underlaget än parterna. Förvaltningsrätten anser dock, i likhet med Försäkringskassan, att det inte krävs att ett förbättrat hälsotillstånd kan konstateras för att bedöma att det finns ett väsentligt ändrat hjälpbehov (jmf. HFD 2021 ref. 1). 

I förevarande fall har M.A:s varit beviljad assistansersättning sedan flera år tillbaka. En omfattande del av den beviljade tiden har avsett hjälpbehov vid daglig dusch och fyra extra duschar per vecka, samt vid två toalettbesök varje natt. Av M.A:s egna uppgifter har nu framkommit att hon varken duschar eller utför toalettbesök i den omfattning som hon har beviljats tid för. Denna bild förstärks ytterligare av vad såväl hennes tidigare som nuvarande assistenter har uppgett. De har i dessa delar relativt samstämmigt bekräftat hennes egna uppgifter. Genom uppgifterna fram­går att skillnaden mellan antalet beviljade respektive nyttjade dusch­tillfällen och toalettbesök per vecka är markant och att skillnaden funnits länge. Förvaltningsrätten finner inte att det M.A. har angett om sitt miss­nöje med tidigare assistansbolag och assistenter förklarar varför hon ett flertal månader efter bytet av assistansbolag fortfarande inte duschar i den omfattning som hon beviljats tid för. Det förklarar heller inte minskningen av antalet toalettbesök nattetid. Förvaltningsrätten bedömer därmed att de framkomna uppgifterna talar för att M.A:s hjälpbehov har minskat sedan hon beviljades tid för dessa behov.

Eftersom M.A:s hjälpbehov vid dusch och toalettbesök har utgjort en betydande del av hennes totala grundläggande hjälpbehov anser förvalt­ningsrätten att en minskning i dessa delar kan bedömas som ett väsentligt ändrat förhållande hänförligt till henne själv. I en samlad bedömning av allt som framkommit genom utredningen anser förvaltningsrätten att För­säkrings­kassan har gjort tillräckligt sannolikt att det finns sådana väsen­tligt ändrade förhållanden avseende M.A:s hjälpbehov som motiverar en omprövning av rätten till assistansersättning i den utsträckning den har minskat till följd av de ändrade förhållandena. 

Försäkringskassan har bedömt att M.A. har ett minskat grundläggande behov av assistans avseende personlig hygien och av- och påklädning och ett minskat behov av dubbel bemanning. Hennes kvarvarande grund­läggande behov beräknas till 11 timmar och 37 minuter per vecka för personlig hygien vid dusch och toalettbesök, varav 3 timmar och 35 minuter är dubbel assistans, samt 2 timmar och 20 minuter per vecka för av- och påklädning utan dubbel bemanning. Enligt Försäkringskassan bedöms M.A:s grundläggande behov därmed inte längre uppgå till minst 20 timmar i veckan som utgör gränsen för rätten till assistansersättning. 

Förvaltningsrätten anser att den samlade utredningen i målet ger stöd för att M.A:s grundläggande hjälpbehov har minskat i sådan omfattning som Försäkringskassan har bedömt. Detta gäller även med hänsyn tagen till att hennes förmågor i viss mån kan variera beroende på dagsform. Precis som Försäkringskassan bedömer förvaltningsrätten att hon fort­far­ande behöver hjälp i samband med dusch, toalettbesök och av- och påklädning, men nu i lägre omfattning än tidigare och utan dubbel beman­ning vid av- och påklädning. Den av Försäkringskassan beräknade tiden för dessa behov framstår, enligt förvaltningsrättens mening, som till­räcklig. 

Mot denna bakgrund anser förvaltningsrätten att M.A:s väsentligt ändrade förhållanden har minskat hennes grundläggande behov av person­lig assistans i sådan omfattning att behoven numera understiger 20 timmar per vecka. M.A. har därmed inte längre rätt till assistansersättning. För­säkrings­kassan har således haft skäl för att dra in hennes assistans­ersättning från och med den 29 november 2022. Överklagandet ska därför avslås.

– Förvaltningsrätten avslår överklagandet.

Kammarrätten i Sundsvall (2024-04-09, Törnered, Danell Forsberg och Svensk):

Det är ostridigt i målet att M.A:s hälsotillstånd inte har förbättrats sedan den föregående prövningen av rätten till assistansersättning på ett sådant sätt att hon har fått en förbättrad funktionsförmåga. Det har heller inte tillkommit något annat samhällsstöd som påverkar hjälpbehovet. Av de uppgifter som framkommit vid Försäkringskassans hembesök framgår emellertid att det skett en förändring i fråga om tidsåtgången avseende flera hjälpbehov samt att M.A. klarar av att utföra flera av sina grund­läggande behov utan hjälp eller med stöd från endast en assistent. 

I beslutet om assistansersättning från 2017 bedömdes tiden för toalett­besök uppgå till drygt 13 timmar per vecka, varav fyra timmar och 40 min­uter avsåg dubbel assistans. Enligt vad som nu framkommit om M.A:s behov av hjälp i samband med toalettbesök uppgår tiden till sju timmar per vecka, varav två timmar och fem minuter avser dubbel assistans. Vad avser dusch har tidsåtgången tidigare beräknats till 50 minuter dubbel assistans per dag. Utifrån de nya uppgifterna har tiden beräknats till 30 minuter per vecka, varav 16 minuter dubbel assistans. Tiden för hjälp i samband med ”extra duschar” har förändrats från tre timmar per vecka (varav en timme och fyra minuter avser dubbel assistans) till 30 minuter per vecka varav 24 minuter avser dubbel assistans. Vad gäller på- och avklädning framgår att det numera inte behövs någon dubbel assistans vid hjälpmomentet. 

Skillnaden i tidsåtgång för att tillgodose M.A:s behov såvitt avser såväl dusch och toalettbesök som av- och påklädning innebär enligt kammar­rättens mening att det föreligger sådana väsentligt ändrade förhållanden som innebär att det funnits förutsättningar att ompröva rätten till assistans­ersättning i den utsträckning som Försäkringskassan kommit fram till. Det har inte framkommit skäl att ifrågasätta Försäkringskassans nya beräkning av M.A:s hjälpbehov såvitt avser de grundläggande behoven. Över­klagan­det ska därför avslås.

– Kammarrätten avslår överklagandet.