Referat

Ref 19

Högsta förvaltningsdomstolen meddelade den 10 april 2025 följande dom (mål nr 1256-24). 

Bakgrund

1. En person som studerar vid ett universitet eller en högskola i Sverige får under vissa förutsättningar tillgodoräkna sig utbildning som vederbörande genomgått vid ett utländskt universitet. Beslut om sådant tillgodoräknande fattas av universitetet eller högskolan och överklagas till Överklagandenämnden för högskolan. 

2. Göteborgs universitet beslutade att N.Z. fick tillgodoräkna sig utbildning som han hade genomgått utomlands. Universitetet åter­kallade senare beslutet om tillgodoräknande eftersom det hade framkommit misstankar om att de utländska studieintygen var för­falskade. I beslutet angavs att det fick överklagas till Förvaltnings­rätten i Göteborg. 

3. N.Z. överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Göteborg, som avslog överklagandet. Han överklagande vidare till Kammar­rätten i Göteborg, som upphävde förvaltningsrättens och universi­tetets avgöranden.

Yrkanden m.m.

4. Göteborgs universitet yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva underinstansernas avgöranden och fastställa universitetets beslut. Universitetet anför i första hand att beslutet omfattas av ett överklagandeförbud och i andra hand att N.Z:s överklagande ska prövas av Överklagandenämnden för högskolan. 

5. N.Z. anser att universitetets överklagande ska avslås och anför att han förlitade sig på den överklagandehänvisning som universi­tetet hade lämnat. Allmän förvaltningsdomstol är vidare mer lämpad att pröva bevisfrågor av det slag som aktualiseras i målet.

Skälen för avgörandet

Rättslig regleringm.m.

6. Enligt 1 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) gäller lagen för hand­läggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna. Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, tillämpas enligt 4 § den bestämmelsen. 

7. Av 37 § framgår att en myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får dock ändras till den enskildes nackdel bara om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller felaktig­heten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. 

8. Enligt 40 § första stycket överklagas beslut till allmän förvaltningsdomstol. 

9. Av 6 kap. 6 § högskoleförordningen (1993:100), i dess för målet aktuella lydelse, framgår att om en student vid en högskola i Sverige har gått igenom viss högskoleutbildning med godkänt resultat, har studenten rätt att tillgodo­räkna sig detta för högskole­utbildning vid en annan högskola. Detsamma gäller vissa utländska utbildningar. Av 8 § första stycket framgår att högskolan ska pröva om tidigare utbildning eller verksamhet kan godtas för tillgodo­räknande. Med högskola avses enligt 1 kap. 2 § även universitet. 

10. Av 12 kap. 2 § 4 framgår att beslut om tillgodoräknande av utbildning eller yrkesverksamhet får överklagas till Överklagande­nämnden för högskolan. Av 4 § framgår att beslut av en högskola i annat fall än som nämns i kapitlet får överklagas endast om det är tillåtet enligt en annan författning än förvalt­ningslagen.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

11. Högskoleförordningen saknar bestämmelser om ändring av beslut om tillgodo­räknande av utbildning och Göteborgs universitet har därför tillämpat 37 § förvaltningslagen som stöd för sitt nu aktuella beslut. 

12. Frågan är om tillämpningen av en förfaranderegel i förvalt­ningslagen innebär att även bestämmelsen om överklagande i lagens 40 § ska tillämpas på beslutet. 

13. I rättsfallet HFD 2023 ref. 55 var frågan om social­försäkringsbalkens regler om omprövning av beslut i ärenden om förmåner enligt balken var tillämpliga på ett beslut av Försäkrings­kassan att avvisa en ansökan om sjukpenning med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att den omständigheten att Försäkringskassan hade tillämpat allmänna förvaltningsrättsliga principer inte medförde att det inte var fråga om ett beslut i ett ärende om en förmån enligt balken. Det avgörande var nämligen inte vilka författningsbestämmelser eller principer som omedelbart hade legat till grund för beslutet utan vad ärendet handlade om. 

14. Motsvarande utgång blev det i rättsfallet HFD 2024 ref. 38. Högsta förvaltningsdomstolen kom där fram till att ett beslut att avslå en jävsinvändning med stöd av förvaltningslagen inte fick överklagas eftersom beslut i ärenden av det slag som jävsfrågan hade aktualiserats i omfattades av ett överklagandeförbud.

15. Att ett beslut i ett visst ärende har fattats med stöd av en för­faranderegel i förvaltningslagen innebär alltså inte i sig att förvalt­ningslagens överklagande­regler blir tillämpliga. Om det i en annan lag eller i en förordning finns bestämmelser om överklagande av beslut i ärenden av det slag som det förstnämnda beslutet avser ska dessa tillämpas. 

16. Det är alltså överklagandereglerna i högskoleförordningen som ska tillämpas i detta fall. Enligt de reglerna överklagas beslut av ett universitet eller en högskola – med några undantag som här saknar intresse – till Överklagande­nämnden för högskolan. I förord­ningen finns en uppräkning av vilka beslut som får överklagas. Det ankommer därmed på Överklagandenämnden för högskolan att avgöra i vilken mån ett beslut omfattas av ett överklagande­förbud. 

17. Förvaltningsrätten var inte behörig att pröva N.Z:s över­klagande av universitetets beslut och borde därför ha avvisat över­klagandet. Kammarrättens och förvaltningsrättens avgöranden ska därför upphävas och N.Z:s överklagande av universitetets beslut avvisas.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och för­valtningsrättens avgöranden och avvisar N.Z:s överklagande av Göteborgs universitets beslut.

I avgörandet deltog justitieråden Jermsten, Knutsson, Askersjö, Baran och von Essen. Föredragande var justitiesekreteraren Josefine Lloyd.

______________________________

Förvaltningsrätten i Göteborg (2023-06-28, ordförande Jolfors Detert):

En myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får dock ändras till den enskildes nackdel bara om 1. det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, 2. tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedel­bart, eller 3. felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter (37 § förvaltningslagen [2017:900]). 

Inom ramen för aktuellt mål har förvaltningsrätten att pröva om Göteborgs universitet har haft skäl för sitt beslut att återkalla sitt tidigare beslut om tillgodoräknande av kurser för N.Z.

Av utredningen i målet framgår att N.Z. ansökt om och beviljats till­godoräknande av kurser inom ramen för läkarprogrammet vid Göteborgs universitet. Efter att det framkommit uppgifter om att utbildnings­dokumenten från universitet i Iran var falska har Göteborgs universitet beslutat att återkalla det tidigare beslutet om tillgodoräknande av kurser. N.Z. har tidigare antagits till senare delen av läkarprogrammet vid Umeå universitet och beviljats tillgodoräknande av kurser. Därefter gjorde UHR en ny bedömning av utbildningsdokumenten och konstaterade att de innehöll oklarheter varför Umeå universitet valde att återkalla besluten om antagning och tillgodoräknande. Förvaltningsrätten i Umeå har funnit att det var korrekt av Umeå universitet att återkalla nämnda beslut då N.Z. genom att lämna in falska utbildningsdokument har lämnat vilseledande uppgifter om sina meriter (mål nr 2446–20 och 2450-20, dom den 16 april 2021). Kammarrätten i Sundsvall och Högsta förvaltningsdomstolen har efter överklagande inte meddelat prövningstillstånd. 

Förvaltningsrätten har vid sin bedömning inte funnit anledning att göra någon annan bedömning avseende dokumentens äkthet och instämmer därför i tidigare bedömningar att åberopade utbildningsdokument inte har utfärdats av universitetet i Iran. Vad N.Z. har anfört medför ingen annan bedömning. N.Z. bedöms därför ha lämnat sådana vilseledande uppgifter som medfört att beslutet om tillgodoräknande av kurser vid Göteborgs universitet har blivit fel. Göteborgs universitet har därför haft skäl att återkalla sitt beslut. Överklagandet ska därför avslås.

– Förvaltningsrätten avslår överklagandet.

Kammarrätten i Göteborg (2024-02-09, Almqvist [skiljaktig], Borlid och Grundberg):

Frågan i målet är om det har funnits förutsättningar för Göteborgs universi­tet att med stöd av 37 § andra stycket 3 förvaltningslagen (2017:900) ändra ett beslut från 3 april 2020 om att tillgodoräkna N.Z:s utbildning. Det är Göteborgs universitet som har bevisbördan för att de upp­gifter som N.Z. lämnat i ärendet om tillgodoräknande av utbildning varit oriktiga eller vilseledande och därmed lett till att beslutet om tillgodoräknande blivit felaktigt. 

Göteborgs universitet har som skäl för sitt beslut anfört att N.Z. har lämnat in falska utbildningsdokument. Universitetet har i beslutet hänvisat till Förvaltningsrätten i Umeås dom den 16 april 2021 i mål nr 2446-20 och 2450-20. Någon ytterligare bevisning har inte legat till grund för beslutet eller åberopats av universitetet i målet. 

När det gäller ett myndighetsbeslut av det här slaget, som i praktiken inne­bär att den enskildes fortsatta verksamhet i form av studier vid universitetet inskränks, bör ett högt krav ställas på myndighetens underlag och bevisning för beslutet. De omständigheter som ligger till grund för myndighetsbeslutet bör kunna klart redovisas och konkretiseras för att den enskilde ska kunna tillvarata sin rätt att ifrågasätta beslutet genom exempelvis överklagande. 

Klarlagt i målet är att i ett utlåtande från år 2011 har UHR bedömt att N.Z:s utbildning i Iran med inriktning biomedicinska ämnen motsvarar en svensk kandidatexamen. 

Av de åberopade domarna från Förvaltningsrätten i Umeå framgår att bland de handlingar som lagts till grund för domstolens avgöranden finns en ny bedömning av N.Z:s meriter, gjord av UHR under 2020. UHR bedömde enligt domstolen i denna att N.Z:s betygsdokument innehåller oklarheter och genom sin utformning skiljer sig från officiella dokument från Iran och aktuellt lärosäte. Det framgår också att universitetet i Iran meddelat UHR att det inte kan bekräfta att det har utfärdat utbildnings­dokumentet eller att han har studerat där. N.Z. har å sin sida uppgett i målen att han inte förfalskat dokumenten eller vetat om ifall någon annan gjort det. Han har också invänt att varken UHR eller Umeå Universitet närmare har beskrivit på vilket sätt dokumenten skiljer sig från officiella dokument från aktuellt lärosäte, vilket även förvaltningsrätten konstaterar. 

Kammarrätten finner då att det visserligen saknas skäl att tvivla på de upp­gifter som framgår av Förvaltningsrätten i Umeås domar, men varken det senare utlåtandet av UHR eller den korrespondens som UHR har haft med det aktuella universitetet i Iran har tillförts det nu aktuella målet. N.Z:s uppfattning att de uppgivna oklarheterna kring hans betygs­dokument inte har klart redovisats och konkretiserats av UHR får stöd av att även Förvaltningsrätten i Umeå instämmer i detta. 

De oklarheter som UHR uppges ha funnit vid sin förnyade granskning av betygsdokumenten får anses vara centrala i målet. Det finns därmed ett högt ställt krav på bevisningen i denna del. Kammarrätten anser att de andra­handsuppgifter som redovisas i den åberopade domen inte är tillräckliga för att Göteborgs universitet i nu aktuellt mål ska anses ha visat att N.Z. lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Det har där­med inte funnits förutsättningar för att ändra beslutet och återkalla tillgodo­räknandet av utbildning som meddelats N.Z.. Förvalt­ningsrättens dom och Göteborgs universitets beslut ska därför upphävas.

– Kammarrätten upphäver underinstansernas avgöranden.

Almqvist var skiljaktig och anförde: 

Det är universitet och högskolor som är behöriga att fatta beslut om tillgodo­räknande av utbildning enligt 6 kap. 6–8 §§ högskoleförordningen (1993:100). Med den behörigheten följer bl.a. att ett universitet får ändra ett sådant beslut enligt de förutsättningar som följer av 37 § förvaltnings­lagen (2017:900). Som framgår av 12 kap. 2 § 4 högskoleförordningen får ett universitets beslut om tillgodoräknande av utbildning överklagas till Överklagandenämnden för högskolan. Sådana beslut av ett universitet kan bl.a. innebära att universitetet bifaller eller avslår en ansökan om tillgodo­räknande av utbildning eller, som i det här fallet, ändrar ett tidigare meddelat beslut och återkallar meddelat tillgodoräknande av utbildning. 

Att en förvaltningsmyndighet tillämpar de bestämmelser om handlägg­ningen som finns i förvaltningslagen, påverkar som utgångspunkt inte tillämpningen av bestämmelser om vilken instansordning som ska gälla vid överklagande. Handlingsutrymmet för att med avvikande bestäm­melser i specialförfattning göra avsteg från denna utgångspunkt är i och för sig betydande. Sådana avvikande bestämmelser finns i 1 kap. 4 a § högskoleförordningen. I de bestämmelserna finns dock inga föreskrifter om 37 § förvaltningslagen. I det här fallet, som gäller tillämpning av 37 § förvaltningslagen, finns det alltså inte några avvikande bestämmelser. Ett universitets beslut att ändra ett tidigare fattat beslut om tillgodoräknande av utbildning får således överklagas enligt den instansordning som följer av 12 kap. 2 § högskoleförordningen. 

Jag anser mot denna bakgrund att rätt instans att överklaga universi­tetets beslut till är Överklagandenämnden för högskolan. Förvaltnings­rätten har därför inte haft rätt att pröva N.Z:s överklagande och borde därför ha avvisat överklagandet. Jag anser därför att förvaltningsrättens dom ska undanröjas och att N.Z:s överklagande dit ska avvisas.