Referat

Stadsbyggnadsnämnden i Malmö stad beslutade den 7 juni 2018 att påföra T.D. en byggsanktionsavgift om 183 592 kr för att han utan erforderligt startbesked hade påbörjat uppförandet av ett kallförråd på fastigheten Husie [x]:129. T.D. överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Skåne län som avslog överklagandet.

Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen

T.D. överklagade länsstyrelsens beslut vid Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen. Han yrkade att mark- och miljödomstolen skulle i första hand undanröja länsstyrelsens och nämndens beslut, i andra hand jämka byggsanktionsavgiften till en fjärdedel eller hälften av det belopp nämnden beslutat.

Mark- och miljödomstolen (chefsrådmannen Lena Pettersson och rådmannen Ann Westerdahl) anförde i dom den 2 juni 2022 följande.

Yrkanden m.m.

– – –

T.D. har anfört bland annat följande

Han var, när den påstådda överträdelsen begicks, inte ägare till fastigheten eller byggnaden eller ledamot i Fastighetsaktiebolaget Qvarnby Bruk. Han hjälper till hos Skånska Hallbyggarna AB som bygger för Qvarnby Bruk. Han har inte varit byggherre enligt legaldefinitionen av detta begrepp enligt plan- och bygglagen (2010:900). Han har inte angetts som byggherre i ansökan, utan det har istället av ett förbiseende saknats uppgift om byggherre i ansökan. Idag har stadsbyggnadskontorets rutiner efter att ansökan gjorts ändrats så att det åligger stadsbyggnadskontoret att själva kontrollera vem som är byggherre. Om det hade skett hade någon byggsanktionsavgift aldrig riktats mot T.D. Det är inte heller T.D. som har undertecknat ansökan med eget namn utan ansökan har undertecknats, med T.D:s namn, av K.C. Det har gjorts med T.D:s samtycke för att ansökan inte skulle behöva sändas till T.D. för underteckning, men avsikten har aldrig varit att T.D. skulle stå som byggherre. Att han kom att anges som byggherre av den för byggnationen anlitade arkitekten K.C., som varit den som upprättat bygglovs­ansökan, saknar all rättslig betydelse. – – –. Han har inte begått den påstådda överträdelsen eller fått någon fördel av den. Han har inte mottagit någon ersättning.

– – –

Hallbyggarna har i egenskap av entreprenör åtagit sig att hantera bygglovsfrågan, och T.D. har som ställföreträdare för Hallbyggarna, i enlighet med bolagets uppdrag, hanterat bygglovsfrågan och den fortsatta kommunikationen med kommunen tillsammans med arkitekten K.C. Om en överträdelse begåtts är det Hallbyggarna som ansvarar för denna. – – –.

Eftersom T.D. inte varit ägare till byggherren Qvarnby Bruk eller till entreprenören Hallbyggarna, och Hallbyggarna gått med förlust under det år byggnationen skedde, måste det vara ostridigt att han inte fått någon fördel av den påstådda överträdelsen.

– – –

Förhållandena är sådana att byggsanktionsavgift inte ska utgå

T.D. uppfattade vid det tekniska samrådet den 6 december 2012 att byggnationen fick påbörjas och i och med detta också ett meddelat startbesked. Både han och den kontrollansvarige som var med på det tekniska samrådet har uppfattat det så. Den tidigare lagen på området hade vid det tekniska samrådet nyligen ersatts av nu gällande PBL. I kontrollplanen gjordes en notering att den skulle kompletteras med ansvarstid där det skulle intygas att reglerna om elsäkerhet följs, men i övrigt sades inte något om kompletteringar. På fråga angav handläggaren vid stadsbyggnadskontoret att ombyggnationen kunde starta, och en anmälan om påbörjande gjordes vid mötet. – – –.

Nämnden har motsatt sig ändring av underinstansernas beslut och har anfört i huvudsak följande

Rätt adressat för föreläggandet

Det är riktigt att T.D. inte äger den aktuella fastigheten Husie [x]:129. Byggsanktionsavgift kan dock påföras inte bara fastighetsägare, utan även den som begått överträdelsen eller fått en fördel av den. T.D. uppger att han endast hjälper till hos Hallbyggarna som bygger för Qvarnby Bruk. Han är dock ordinarie styrelseledamot i Qvarnby Bruk och Hallbyggarna, och tillsammans med en suppleant utgör han styrelsen i de båda bolagen. Han har personligen ansökt om bygglov och har i ansökan angett sig själv som byggherre. Byggherre är den, som för egen räkning utför eller låter utföra byggarbeten och den som är skyldig att följa de krav som ställs i plan- och bygglagen. – – –. Nämnden har svårt att se hur det skulle kunna bero på ett missförstånd att han angetts som byggherre i bygglovsansökan. T.D. har själv sökt bygglovet, och gett in ansökan med dessa uppgifter. Vad han anfört om att kontrollansvarig för projektet, K.C., för hans räkning undertecknat och skickat in bygglovsansökan medför inte skäl att göra någon annan bedömning än att det är T.D. som med hänsyn till sin roll som byggherre och omständigheterna i övrigt är den som begått överträdelsen. – – –. På den bygglovs­ansökan som lämnades in fanns en ruta för angivande av byggherrens namn och kontaktuppgifter, om annan än sökande, och även en ruta för byggherrens namnteckning, namnförtydligande, ort och datum om byggherren var annan än sökanden. Båda dessa rutor har i ansökan lämnats tomma. Bygglovsbeslutet har ställts till T.D., som i målet medgett att han uppmärksammat att fakturan för lovet ställts till honom personligen, men uppgett att han överlåtit den till Qvarnby Bruk för betalning.

Det faktum att han inte agerat för att överlåta byggherreansvaret visar att han också uppfattat sig som byggherre. Han har uppträtt som byggherre gentemot stadsbyggnadskontoret vid den tekniska handläggningen och anges som byggherre på stadsbyggnadskontorets handlingar, t.ex. i protokoll från tekniskt samråd, utan att ha haft invändningar mot detta. Han har inte invänt mot vare sig bygglovsdebiteringen eller att han debiterats för teknisk handläggning i samband med att åtgärden fick start- och slutbesked i efterhand år 2017. – – –.

Det har inte lämnats något muntligt startbesked

– – –. Någon anteckning att startbesked skulle ha lämnats muntligt återfinns inte i protokollet. Det finns inte heller någonting i handlingarna i ärendet som ger stöd för T.D:s uppfattning att han skulle ha fått ett muntligt tillstånd att påbörja byggarbetena. – – –.

Något skäl att efterge eller sätta ned avgiften har inte framkommit. – – –.

Domskäl

Har det funnits förutsättningar att ta ut en byggsanktionsavgift av T.D?

Reglerna om byggsanktionsavgift är av straffrättslig karaktär och bör därför tolkas restriktivt (se t.ex. MÖD 2013:4). Bevisbördan för samtliga omständigheter som ligger till grund för beslutet om byggsanktionsavgift åvilar nämnden. Det innebär att nämnden måste visa att det finns förutsättningar för att besluta om byggsanktionsavgift och bevisa att överträdelsen verkligen har skett, att den kan träffas av byggsanktionsavgift samt att avgiften tas ut av rätt person. Detta innebär att det är nämndens sak att bemöta och, där det är möjligt, försöka vederlägga varje invändning som den avgiftsskyldige reser i syfte att undgå ansvar (se tex. MÖD 2015:34).

Enligt 11 kap. 57 § PBL ska en byggsanktionsavgift tas ut av

1. den som när överträdelsen begicks var ägare till den fastighet eller det byggnadsverk som överträdelsen avser,
2. den som begick överträdelsen, eller
3. den som har fått en fördel av överträdelsen.

Nämnden har i sitt beslut om byggsanktionsavgift den 7 juni 2018 hänvisat till bestämmelserna i 11 kap. 51–53, 57 §§ PBL men har inte närmare utvecklat varför beslutet om byggsanktionsavgift riktas mot T.D. I tjänsteskrivelsen som beslutet baserar sig på anges att T.D. varit byggherre, att han hörts i ärendet, och att det av protokollet från det tekniska samrådet framgår att ändringar skulle göras av kontrollplanen innan den kan fastställas.

Av utredningen framgår att T.D. inte är ägare till fastigheten, eller byggnadsverket. Den fråga mark- och miljödomstolen har att ta ställning till i målet är därför om T.D. har begått överträdelsen eller fått fördel av den.

I NJA 1986 s. 97 konstaterades, med hänvisning till prop. 1975/76:164 s. 280, att vinningsmomentet ska vara avgörande för mot vem en byggsanktionsavgift ska riktas, och att om inte annat framgick av utredningen, det fick förutsättas att den som var ägare till fastigheten när överträdelsen begicks haft vinning.

T.D. har i målet förklarat att han ansökt som företrädare för Hallbyggarna som hjälpt sökanden Fastighetsaktiebolaget Qvarnby Bruk, att han felaktigt uppfattats som byggherre i ansökan och att han inte agerat som privatperson. Vad nämnden anfört om att han stått angiven som byggherre, att han utifrån sin erfarenhet av branschen måste ha förstått vilket ansvar det innebar och att han inte agerat för att ändra det, samt vad nämnden i övrigt anfört, innebär inte enligt domstolens bedömning att nämnden har vederlagt de invändningar som rests av T.D. Domstolen bedömer inte heller att det funnits skäl att tillämpa någon lättad bevisbörda i detta avseende. Nämnden har inte, på ett erforderligt sätt, kunnat motivera varför det funnits skäl att rikta ett föreläggande om byggsanktionsavgift mot T.D. i fastighetsägarens ställe, eller på vilket sätt han fått vinning av den aktuella åtgärden. Eftersom det i målet inte har framkommit att T.D. haft någon sådan vinning av projektets genomförande ska han inte anses ansvara för överträdelsen och det har därmed saknats skäl för nämnden att rikta byggsanktionsavgiften mot honom (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 30 maj 2018 i mål nr P 7901-17). Redan på denna grund ska nämndens beslut upphävas.

Med denna utgång saknas det skäl att pröva T.D:s övriga invändningar i målet.

Domslut

– – –

Med bifall till T.D:s överklagande upphäver mark- och miljödomstolen Stadsbyggnadsnämndens i Malmö kommun beslut om byggsanktionsavgift den 7 juni 2018.

Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen

Stadsbyggnadsnämnden i Malmö stad överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, och yrkade att Mark- och miljööverdomstolen i första hand skulle upphäva mark- och miljödomstolens dom och fastställa nämndens beslut att ta ut byggsanktionsavgift av T.D. eller, i andra hand, fastställa att han är rätt mottagare för eventuell byggsanktionsavgift och återförvisa målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt behandling.

T.D. motsatte sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Liselotte Rågmark, Rikard Backelin, referent, och Margaretha Gistorp samt tekniska rådet Inger Holmqvist) anförde i dom den 21 april 2023 följande.

Mark- och miljööverdomstolens domskäl

Bakgrund

Efter en ansökan, i vilken T.D. angetts som sökande, beviljade nämnden i november 2012 bygglov för ett kallförråd inom fastigheten Husie [x]:129 i Malmö kommun. Fastigheten ägdes vid den tidpunkten och ägs alltjämt av kommunen.

Nämnden påförde senare, genom beslut i juni 2018, T.D. en byggsanktionsavgift för att utan erforderligt startbesked ha påbörjat uppförandet av kallförrådet. Till stöd för att T.D. är rätt adressat för avgiften har nämnden åberopat att han, i egenskap av byggherre, begått överträdelsen. Enligt nämnden finns inget krav på att han dessutom ska ha haft vinning av överträdelsen.

När det gäller frågan om avgiften riktats mot rätt adressat har T.D. invänt att han varken begått överträdelsen eller haft vinning av den. Han har också gjort gällande att han inte anmält sig som byggherre, inte fungerat som en sådan och inte heller betalat dennes kostnader.

I målet aktualiseras frågor om T.D. varit byggherre och om en eventuell byggsanktionsavgift kan tas ut av honom.

Rättsliga utgångspunkter

Med byggherre avses den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten (1 kap. 4 § PBL). En byggherre ska se till att varje bygg-, rivnings- och markåtgärd som byggherren utför eller låter utföra genomförs i enlighet med de krav som gäller för åtgärden (10 kap. 5 § PBL).

En byggsanktionsavgift ska tas ut av

1. den som när överträdelsen begicks var ägare till den fastighet eller det byggnadsverk som överträdelsen avser,
2. den som begick överträdelsen, eller
3. den som har fått en fördel av överträdelsen (11 kap. 57 § PBL).

HD prövade i rättsfallet NJA 1986 s. 97 om en entreprenör kunde påföras en tilläggsavgift med stöd av 7 och 9 §§ lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. (LPI). Entreprenören hade, efter avtal med ägaren av en byggnad, rivit byggnaden utan byggnadslov. HD konstaterade att entreprenören i och för sig hörde till de subjekt som enligt 9 § andra stycket LPI kunde påföras tilläggsavgift, men fann – med hänvisning till förarbetena – att det inte varit avsett att samtliga som i och för sig kunde omfattas av bestämmelsen ska anses betalningsansvariga. HD uttalade vidare att det inte, i situationer då tilläggsavgift anses böra åläggas ägaren av byggnaden eller annan som haft vinning av åtgärden med belopp som maximalt kan tas ut i tilläggsavgift, finns utrymme för att ålägga t.ex. en anlitad entreprenör någon sådan avgift. I det konkreta fallet bedömde HD att entreprenören inte hade haft någon vinning av åtgärden och att det saknades förutsättningar att ta ut tilläggsavgift av denne.

Angående tillämpningen av LPI kan även noteras att HD i ett tidigare rättsfall (NJA 1981 s. 1113) bedömt att det funnits förutsättningar att ta ut tilläggsavgift av en byggherre som efter att ha erhållit byggnadslov för ett fritidshus uppfört ett annat enbostadshus på samma fastighet utan byggnadslov. I domskälen behandlades inte frågan om byggherren haft någon vinning av åtgärden.

LPI ersattes den 1 juli 1987 av den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, där en bestämmelse som till sin konstruktion var mycket lik 9 § LPI infördes i 10 kap. 9 §. Numera finns motsvarande bestämmelse i 11 kap. 57 § PBL. Att märka är dock att sistnämnda bestämmelse endast reglerar en form av avgift, nämligen byggsanktionsavgift, i stället för de tidigare tre – byggnadsavgift, särskild avgift och tilläggsavgift. Av förarbetena till PBL framgår att ett syfte med den nya regleringen varit att förenkla det tidigare regelverket på området, som av kommuner uppfattats som svårt att överblicka med olika avgifter och olika mottagare (se prop. 2009/10:170 s. 342).

Varken i förarbetena till ÄPBL eller PBL berörde lagstiftaren om NJA 1986 s. 97 fortfarande ska anses ha aktualitet vid en tillämpning av de nya reglerna (jfr prop. 1985/86:1 s. 326 ff. och 775 samt prop. 2009/10:170 s. 340 ff. och 498). Inte heller i Lagrådets yttranden i de respektive lagstiftningsärendena eller i Byggprocessutredningens betänkande SOU 2008:68 som låg till grund för avgiftsregleringen i PBL behandlas frågan (jfr a. SOU s. 303 ff.).

Mark- och miljööverdomstolen har i dom den 30 maj 2018 i mål nr P 7901-17 bedömt att en byggsanktionsavgift kunnat tas ut av ett bolag, som inte varit ägare av vare sig den fastighet eller det byggnadsverk som överträdelsen avsåg. I skälen hänvisade domstolen till 1986 års rättsfall och uttalade vidare att bolaget i det aktuella fallet, där bolaget varit byggherre under hela projektet och ansvarigt enligt PBL för alla åtgärder, fick anses ha begått överträdelsen. Enligt domstolen fick bolaget också anses ha fått vinning av överträdelsen, då det legat i dess intresse och varit dess ansvar att genomföra projektet.

I juridisk doktrin har uttalats att 11 kap. 57 § PBL ger valmöjligheter när det gäller att bestämma vem som ska påföras byggsanktionsavgift, att det är tillsynsmyndigheten som har detta bestämmande i sin hand och att det i förarbetena saknas närmare vägledning om vem tillsynsmyndigheten i första hand ska rikta sitt anspråk mot. (Se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen [2010:900], En kommentar, 2022-12-20, version 11, JUNO, kommentaren till 11 kap. 57 §.)

Har T.D. varit byggherre?

Som nämnts är bygglovsansökan gjord i T.D:s namn. I ansökan har den ruta, i vilken det är möjligt att ange uppgifter om byggherre för det fall denne är någon annan än sökanden, lämnats tom. Av utredningen framgår vidare att såväl bygglovsbeslutet som fakturan för lovet ställts till T.D. Också det föregående beslutet om godkännande av kontrollansvarig innehåller hans namn. I huvudet av det beslutet anges att han är byggherre. Enligt protokollet fört vid det tekniska samrådet i början av december 2012 närvarade han vid detta samråd i egenskap av byggherre.

Den 12 juli 2017 hölls ett möte på stadsbyggnadskontoret angående uppförande av kallförråd utan startbesked. Vid mötet närvarade T.D. I protokollet från mötet antecknas att han var sökande och byggherre för bygglovet. Där står också att han berättade att schaktning påbörjades efter det tekniska samrådet och att gjutning av plattan skedde under våren 2013.

T.D. har förklarat att det beror på ett förbiseende att det saknas uppgift om byggherre i bygglovsansökan. Han har även fört fram att han inte läste igenom eller undertecknade ansökan innan den gavs in. Ansökan gjordes i hans namn av den kontrollansvarige i ärendet. Enligt vad T.D. anförde i mark- och miljödomstolen skedde detta med hans samtycke för att ansökan inte skulle behöva sändas till honom för undertecknande. Avsikten har aldrig varit att han skulle stå som byggherre och enligt T.D. saknar det rättslig betydelse att han kommit att anges som sådan av den som upprättat bygglovsansökan.

De omständigheterna att bygglovsansökan är gjord i T.D:s namn, att det i denna inte finns någon uppgift om att annan än sökanden varit byggherre samt att T.D. på bygglovsbeslutet antecknats som sökande och i protokollet för det tekniska samrådet samt beslutet om godkännande av kontrollansvarig antecknats som byggherre ger sammantaget ett starkt stöd för att han haft den funktionen. Även med beaktande av de invändningar som T.D. gjort bedömer Mark- och miljööverdomstolen att han måste anses ha varit byggherre i PBL:s mening.

Kan en eventuell byggsanktionsavgift tas ut av T.D.?

I sin egenskap av byggherre har T.D. haft ett ansvar för att byggåtgärden genomförts i enlighet med gällande krav, däribland att det funnits startbesked (10 kap. 3 och 5 §§ PBL). Hans roll har varit sådan att han, i den mån en överträdelse begåtts, ska anses vara den som begick denna. Han omfattas därmed av den krets som byggsanktionsavgift kan tas ut av (11 kap. 57 § 2 PBL).

Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att det i lagtexten i 11 kap. 57 § PBL inte ställs något ytterligare krav för att byggsanktionsavgift ska kunna tas ut än att den som avgiften avser omfattas av åtminstone en av punkterna i bestämmelsen. Enligt Mark- och miljööverdomstolen talar de syften som ligger bakom regleringen mot att det ska behöva slås fast att den som omfattas av någon av de båda första punkterna i bestämmelsen också ska ha fått vinning av överträdelsen för att sanktionsbeslutet ska kunna riktas mot en sådan person (jfr prop. 2009/10:170 s. 341 f.). Även effektivitetsskäl talar mot en sådan ordning. Till detta kommer att de överväganden som HD gjorde i NJA 1986 s. 97 kan ses i ljuset av att det avgörandet gällde tilläggsavgifter. Talan om utdömande av sådana avgifter fördes av åklagare, som kunde väcka talan mot flera subjekt och som enligt förarbetena till LPI hade att beakta vinningsmomentet när ställning togs till vem eller vilka talan skulle väckas mot (prop. 1975/76:164 s. 280 f.). Dessa överväganden gör sig inte gällande med samma tyngd enligt den lagstiftning som är tillämplig nu.

Enligt Mark- och miljööverdomstolen är omständigheterna i detta mål inte sådana att det behöver slås fast att T.D., utöver att vara den som begått överträdelsen, även ska ha fått vinning av densamma för att byggsanktionsavgift ska kunna tas ut av honom.

Den slutsats som dragits i föregående stycke och det som uttalats tidigare i domskälen hindrar inte att det ofta kan vara lämpligt att tillsynsmyndigheten beaktar vinningsmomentet när den tar ställning till vem ett krav på byggsanktionsavgift i första hand ska riktas mot.

Mot bakgrund av det anförda bedömer Mark- och miljööverdomstolen att T.D. är rätt mottagare för en eventuell byggsanktionsavgift. T.D:s övriga invändningar mot nämndens beslut har inte prövats av mark- och miljödomstolen. Omständigheterna är inte sådana att en domstolsprövning av dessa invändningar bör göras först i Mark- och miljööverdomstolen. Mark- och miljödomstolens dom ska därför undanröjas och målet återförvisas dit för fortsatt behandling.

Mark- och miljööverdomstolens domslut

Mark- och miljööverdomstolen undanröjer mark- och miljödomstolens dom och återförvisar målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt behandling.

Högsta domstolen

T.D. överklagade och yrkade att HD skulle ändra Mark- och miljööverdomstolens dom och fastställa mark- och miljödomstolens domslut.

Stadsbyggnadsnämnden motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens dom ändrades.

Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, justitiesekreteraren Petter Selberg, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom.

Domskäl

Byggsanktionsavgift

Punkten 1 motsvarar i huvudsak punkten 1 i HD:s domskäl.

Omständigheterna i målet

Punkterna 2–6 motsvarar i huvudsak punkterna 3–8 i HD:s domskäl.

Frågan i målet

Punkten 7 motsvarar i huvudsak punkten 2 i HD:s domskäl.

Sanktionssystemet

8. Byggsanktionsavgiften har sin bakgrund i ett påföljdssystem av straffrättslig natur, som fanns i 1947 års byggnadslag och 1959 års byggnadsstadga.

9. Påföljdssystemet ersattes av ett avgiftssystem för olovligt byggande, som infördes genom 1976 års lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande. Det grundläggande syftet med påföljdslagens avgiftsreglering var att, liksom tidigare, avhålla den enskilde från överträdelser. För att åstadkomma sanktioner som bättre avhöll den enskilde från olovligt byggande gjordes bedömningen att man borde gå över till ett system med avgifter i stället för straff. Med ett avgiftssystem skulle man enligt förarbetena få en sanktion som på ett helt annat sätt än böter verkade avhållande på dem som övervägde att bygga utan lov. (Jfr prop. 1975/76:164 s. 19 f. och ”Hissarna i Billdal” NJA 2021 s. 446 p. 12.)

10. Med olovligt byggande, som kunde medföra byggnadsavgift, avsågs att någon utan byggnadslov hade vidtagit en åtgärd som krävde lov. Särskilt allvarliga fall, där även en tilläggsavgift skulle kunna utgå, var uppförandet av en helt ny byggnad, tillbyggnad på en befintlig byggnad, inredning eller ianspråktagande av en befintlig byggnad för väsentligt annat ändamål och otillåten rivning av en byggnad. Vidare kunde en särskild avgift tas ut vid andra typer av överträdelser, bl.a. av förbud som meddelats i byggnadslagen. I linje med att tilläggsavgiftens tillämpningsområde var begränsat till särskilt allvarliga fall av olovligt byggande kunde sådan avgift utgå med avsevärt högre belopp än byggnadsavgift och särskild avgift. Dessa togs ut av byggnadsnämnden medan påförande av tilläggsavgift prövades av allmän domstol på talan av åklagare.

11. Avgiftsbestämmelserna i påföljdslagen fördes i huvudsak oförändrade över till 1987 års plan- och bygglag. Med införandet av den nu gällande plan- och bygglagen har emellertid sanktionssystemet gjorts om i flera avseenden. Den mest genomgripande reformen är att de tre äldre avgifterna har avskaffats och ersatts av en sammanhållen byggsanktionsavgift. Det var främst effektivitetsskäl som låg bakom införandet av den sammanhållna avgiften (se prop. 2009/10:170 s. 341 f.).

12. En annan förändring är att byggsanktionsavgiften har ett avsevärt bredare tillämpningsområde än de äldre avgifterna. Enligt 11 kap. 51 § ska byggsanktionsavgift tas ut när någon vidtar en åtgärd eller underlåter en åtgärd och därigenom bryter mot en bestämmelse i plan- och bygglagen, en föreskrift eller ett beslut som har meddelats av ansvarig myndighet eller en EU-förordning på området.

13. Vid olovligt byggande, som numera omfattar t.ex. att lovpliktig nybyggnad påbörjas innan byggnadsnämnden gett startbesked, beräknas byggsanktionsavgiftens storlek på liknande sätt som tilläggsavgiften, med utgångspunkt i byggnadsverkets sanktionsarea (jfr 9 kap. 6–11 §§ plan- och byggförordningen).

Vem avgift ska tas ut av

Punkten 14 motsvarar i huvudsak punkten 14 i HD:s domskäl.

15. Denna reglering av s.k. avgiftssubjekt motsvarar i huvudsak den som gällde för tilläggsavgift i påföljdslagen (9 § andra stycket) och 1987 års plan- och bygglag (10 kap. 9 § andra stycket). En skillnad är dock att tilläggsavgift kunde tas ut av den som hade beretts vinning av överträdelsen. Någon ändring i sak förefaller dock inte ha varit avsedd när avgiften numera i stället ska tas ut av den som har fått en fördel av överträdelsen. (Jfr prop. 2009/10:170 s. 347 och 498.)

16. I ett enskilt fall kan flera komma i fråga för påförande av byggsanktionsavgift. Om två eller flera är avgiftsskyldiga för samma överträdelse, är deras betalningsskyldighet solidarisk (se 11 kap. 60 § PBL).

Den som begick överträdelsen

17. Ansvaret för att en bygg-, rivnings- eller markåtgärd genomförs i enlighet med de krav som gäller för åtgärden enligt plan- och bygglagen ligger hos byggherren (se 10 kap. 5 §). Vem som är byggherre framgår av en legaldefinition i 1 kap. 4 §. En byggherre är den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten.

18. Enligt andra punkten i 11 kap. 57 § kan alltså den som begick överträdelsen bli skyldig att betala byggsanktionsavgift. Enligt lydelsen är ansvaret inte begränsat till något visst subjekt. Byggherren kan omfattas, liksom en entreprenör som har utfört arbete på uppdrag av byggherren (jfr NJA 1986 s. 97).

19. I praktiken är det vanligt att ägaren till det byggnadsverk som åtgärden avser också är byggherre. Byggherren kan även vara en arrendator eller annan nyttjanderättsinnehavare. I dessa fall är det naturligt att ägaren eller nyttjanderättsinnehavaren också anses vara den som begått eventuella överträdelser hänförliga till åtgärder avseende byggnadsverket. Vidare kan åtminstone ägaren i många fall förutsättas ha fått en fördel av överträdelser med koppling till det egna byggnadsverket (jfr 1975/76:164 s. 280).

20. Men det kan alltså likaväl vara en av byggherren anlitad entreprenör som begått överträdelsen. Eftersom avgiftsskyldighet då samtidigt kan komma i fråga för ägaren uppkommer frågan om det i dessa fall finns några begränsningar i byggnadsnämndens handlingsutrymme eller om det står nämnden fritt att välja vem som ska bli avgiftsskyldig. Varken lagtexten i 11 kap. 57 § eller förarbetena till plan- och bygglagen eller 1987 års plan- och bygglag ger någon vägledning (jfr prop. 1985/86:1 s. 326 ff. och 775 samt prop. 2009/10:170 s. 341 ff. och 498).

21. I förarbetena till påföljdslagen drogs det emellertid upp riktlinjer när det gällde att i det enskilda fallet bestämma mot vem talan om tilläggsavgift skulle föras, utifrån bestämmelsen i 9 § andra stycket. Utgångspunkten var att vinningsmomentet skulle vara avgörande. I första hand skulle talan därför föras mot den som hade beretts vinning genom överträdelsen. Även om detta innebar att talan om tilläggsavgift kunde komma att föras mot annan än den som påförts byggnadsavgift skulle avgifterna i det helt övervägande antalet fall komma att påföras samma person, nämligen den som var ägare av byggnaden när överträdelsen begicks. I de fall överträdelsen hade medfört vinning för flera skulle det vara möjligt att väcka talan mot alla dessa. Fördelningen av betalningsskyldigheten mellan dem som kunde påföras avgift skulle i princip göras med hänsyn till storleken av den vinning som var och en av dem hade haft av överträdelsen. Mellan dessa kunde betalningsskyldigheten antingen vara delad eller solidarisk. (Se prop. 1975/76:164 s. 280 f. och 288.)

22. I rättsfallet NJA 1986 s. 97 slog HD fast att det inte varit avsett att samtliga som i och för sig omfattades av den aktuella bestämmelsen också skulle bli betalningsskyldiga. Om flera i och för sig kunde komma i fråga för betalningsskyldighet, skulle ansvaret för var och en av dem ses i samband med det ansvar som åvilade de övriga. Och det gällde även om åklagaren hade begränsat sin talan till någon eller några av dem som kunde komma i fråga eller talan väckts mot två eller flera subjekt men målet fullföljts endast beträffande något av dem. En bärande tanke bakom synsättet var att tilläggsavgift, oavsett antalet betalningsskyldiga, inte kunde utgå med högre belopp än det som följde av lagen. Detta innebar att det inte fanns något utrymme för att göra t.ex. en anlitad entreprenör betalningsskyldig i fall då tilläggsavgift kunde tas ut av ägaren eller annan som haft vinning av överträdelsen, om man bortsåg från möjligheten att göra betalningsskyldigheten solidarisk. En entreprenör som begått överträdelsen när den utfört arbete efter avtal med ägaren skulle påföras tilläggsavgift endast om han eller hon haft vinning av överträdelsen eller andra särskilda omständigheter förelåg.

23. I materiellt hänseende korresponderar 9 § andra stycket påföljdslagen med 11 kap. 57 § PBL i fråga om vem avgiften ska tas ut av. Lagstiftaren har inte heller indikerat att bestämmelserna skulle ha olika innebörd i detta avseende. Även byggsanktionsavgiften har till syfte att motverka olovligt byggande och i första hand avhålla dem som annars kan ha incitament att begå överträdelser, i huvudsak de som får en fördel därav. Det som HD slog fast i NJA 1986 s. 97 i fråga om tilläggsavgift har således bäring även på byggsanktionsavgift.

24. Innebörden av det sagda är att byggnadsnämnden i princip är förhindrad att ta ut byggsanktionsavgift endast av någon som har begått en överträdelse om denne inte är ensam om att ha fått en fördel av överträdelsen.

Bedömningen i detta fall

25. T.D. är varken tomträttshavare eller ägare till byggnadsverket. Utredningen ger inte stöd för att han för egen räkning byggt eller låtit bygga förrådet. Han har således inte varit byggherre. Som ställföreträdare för den entreprenör som anlitats av byggherren för att ombesörja byggandet av förrådet får T.D. dock, om det varit fråga om en sådan, anses ha begått överträdelsen.

26. Byggnadsnämnden har inte påstått att T.D. fått en fördel av den överträdelse som görs gällande, eller att han i så fall ensam fått det (jfr p. 24). Det har därmed inte funnits förutsättningar att ta ut en byggsanktionsavgift av T.D.

27. Mark- och miljööverdomstolens dom ska därför upphävas och mark- och miljödomstolens domslut fastställas.

domslut

Se HD:s domslut.

HD (justitieråden Anders Eka, Agneta Bäcklund, Stefan Johansson, Stefan Reimer och Margareta Brattström, referent) meddelade den 6 februari 2025 följande dom.

Domskäl

Vad målet gäller

1. Vid bland annat byggande i strid med bestämmelser i PBL ska en byggsanktionsavgift tas ut av (1) den som när överträdelsen begicks var ägare till den fastighet eller det byggnadsverk som överträdelsen avser, (2) den som begick överträdelsen, eller (3) den som har fått en fördel av överträdelsen (se 11 kap. 51 och 57 §§).

2. Målet gäller förutsättningarna för att påföra en byggsanktionsavgift med stöd av andra punkten vid uppförande av en byggnad.

Bakgrund

3. Fastighetsaktiebolaget Qvarnby Bruk innehar fastigheten Husie [x]:129 i Malmö kommun med tomträtt. På den finns bland annat lagerlokaler som Qvarnby hyr ut till olika företag. Stadsbyggnadsnämnden i Malmö Stad beviljade i november 2012 bygglov för uppförande av ytterligare en lagerlokal, ett kallförråd, på fastigheten.

4. T.D. är ställföreträdare för bolaget Skånska Hallbyggarna AB, som anlitades av Qvarnby för att uppföra förrådet.

5. På den blankett som användes vid ansökan om bygglov angavs T.D. som sökande medan fälten för byggherre och ägare – vilka enligt blanketten skulle fyllas i om någon annan än sökanden var byggherre eller ägare – lämnades tomma. I den följande hanteringen av byggärendet benämndes han av byggnadsnämnden som byggherre. Det gäller bland annat i beslutet om godkännande av kontrollansvarig och i protokollet över det tekniska samrådet.

6. Sedan byggnadsnämnden fått kännedom om att förrådet uppförts utan att startbesked hade lämnats påfördes T.D. en byggsanktionsavgift. Enligt nämnden hade han varit byggherre och i den egenskapen begått överträdelsen. Länsstyrelsen avslog T.D:s överklagande.

7. Mark- och miljödomstolen ansåg att det saknades förutsättningar att ta ut en byggsanktionsavgift av T.D. Enligt domstolen hade byggnadsnämnden inte motiverat varför det funnits skäl att ta ut avgiften av honom i ägarens ställe eller på vilket sätt han fått vinning av den påstådda överträdelsen. Då någon sådan vinning inte hade visats kunde T.D. inte hållas ansvarig. Mark- och miljödomstolen upphävde därför byggnadsnämndens beslut om byggsanktionsavgift.

8. Enligt Mark- och miljööverdomstolen har T.D. varit byggherre och hans roll sådan att han, i den mån en överträdelse har begåtts, ska anses vara den som begick denna. Domstolen har ansett att det därutöver inte behöver slås fast att T.D. har fått vinning av överträdelsen för att en byggsanktionsavgift ska kunna tas ut av honom. Mark- och miljödomstolens dom har undanröjts och målet återförvisats dit för fortsatt behandling.

Plan- och bygglagens sanktionssystem

9. Om någon bryter mot en bestämmelse i 8–10 kap. PBL eller i föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av någon av bestämmelserna i 16 kap. 2–10 §§ eller mot en bestämmelse i en EU-förordning om krav på byggnadsverk eller byggprodukter, ska tillsynsmyndigheten (byggnadsnämnden) ta ut en byggsanktionsavgift. En sådan avgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Det är alltså fråga om ett strikt ansvar. (Se 11 kap. 51 och 53 §§.)

10. Tidigare reglerades avgiftssystemet i lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. (påföljdslagen). Regleringen överfördes senare till 1987 års plan- och bygglag.

11. Genom införandet av den nuvarande plan- och bygglagen har sanktionssystemet gjorts om i flera avseenden. En sammanhållen byggsanktionsavgift har ersatt de tidigare avgifterna byggnadsavgift, särskild avgift och tilläggsavgift som riktade sig mot olika ansvarssubjekt.

12. Byggsanktionsavgiften har dessutom ett betydligt bredare tillämpningsområde genom att den tar sikte på fler slag av överträdelser än den tidigare regleringen (jfr p. 9). Det är numera i samtliga fall byggnadsnämnden som beslutar om en avgift ska tas ut. Det var främst effektivitetsskäl som motiverade införandet av det nya systemet (se prop. 2009/10:170 s. 341 f.).

13. Att en byggsanktionsavgift kan tas ut i betydligt fler fall innebär att man vid bedömningen av vem avgiften ska riktas mot måste beakta vilken typ av överträdelse det är fråga om. Avgiftens straffliknande karaktär förutsätter viss försiktighet vid tillämpningen för att kraven på rättssäkerhet ska kunna uppfyllas (jfr a. prop. s. 342). Det innebär bland annat att ansvarskretsen inte rimligen kan vara densamma vid samtliga slag av överträdelser.

Vem byggsanktionsavgiften ska tas ut av vid olovligt byggande

14. Som tidigare angetts ska, enligt 11 kap. 57 § PBL, en byggsanktionsavgift tas ut av

1. den som när överträdelsen begicks var ägare till den fastighet eller det byggnadsverk som överträdelsen avser,
2. den som begick överträdelsen, eller
3. den som har fått en fördel av överträdelsen.

15. Bestämmelsen i första punkten tar sikte på ägaren till fastigheten eller byggnadsverket. Samtidigt är det nästan utan undantag ägaren som också ligger bakom åtgärden och är byggherre, dvs. den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnadsarbeten. Ägaren får då sägas vara den som begår överträdelsen (andra punkten). I de allra flesta fall är det ägaren som också kan få en fördel av överträdelsen (tredje punkten). (Jfr prop. 1975/76:164 s. 280 f., prop. 1985/86:1 s. 775 och prop. 2009/10:170 s. 347.)

16. Normalt är det alltså ägaren som kan sägas ha begått överträdelsen. Andra punkten kan emellertid också avse fall när någon annan än ägaren för egen räkning utför eller låter utföra en olovlig byggnadsåtgärd. Även i dessa fall bör ansvaret falla på den som på detta sätt står bakom byggnationen. När det i stället gäller någon som för annans räkning utför arbetet, t.ex. en entreprenör som har fått ett uppdrag från ägaren, framstår det inte som rimligt att han eller hon undantagslöst ska drabbas av ett strikt ansvar för uppförandet. I sådana fall bör byggsanktionsavgift komma i fråga om den som utfört arbetet har fått en fördel av överträdelsen eller om det annars föreligger speciella omständigheter. (Jfr ”Rivners rivning” NJA 1986 s. 97.)

Bedömningen i detta fall

17. T.D. är varken tomträttshavare eller ägare till byggnadsverket. Han har inte varit byggherre och för egen räkning byggt eller låtit bygga förrådet, utan har varit ställföreträdare för den entreprenör som har anlitats för att utföra arbetet.

18. Byggnadsnämnden har inte påstått att T.D. har fått en fördel av den överträdelse som görs gällande. Inte heller har det framkommit några andra speciella omständigheter som skulle motivera att en byggsanktionsavgift tas ut av honom. Det har därmed inte funnits förutsättningar att ta ut en sanktionsavgift av T.D.

19. Mark- och miljööverdomstolens dom ska därför upphävas och mark- och miljödomstolens domslut fastställas.

Domslut

HD upphäver Mark- och miljööverdomstolens dom och fastställer mark- och miljödomstolens domslut.