Referat

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE 

Växjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2025-09-09 i mål nr M 4116-25, se bilaga A

PARTER

Klagande 

Statens jordbruksverk 

Motpart

R.B.

Ombud: F.B.

SAKEN

Ansökan om CITES-intyg för musikinstrument  

_______________

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT 

Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom och fastställer Statens jordbruksverks beslut den 16 juni 2025 (diarienummer 4.10.18-05367/ 2025) att avslå ansökan om CITES-intyg för musikinstrument med bearbetade exemplar av elfenben.

_______________

YRKANDEN M.M. I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN 

Statens jordbruksverk har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa myndighetens beslut. 

Jordbruksverket har vidhållit vad som tidigare har anförts samt tillagt i huvudsak följande. Mark- och miljödomstolens avgörande strider mot CITES-förordningen, EU-kommissionens riktlinjer och EU:s strategi för att stänga inhemska elfenbens- marknader. Beviskravet på den som ansöker om CITES-intyg har domstolen felaktigt sänkt från ”på tillfredsställande sätt visat” till ”sannolikt”. Vid bedömningen av risken för att öka efterfrågan av elfenben ska inte föremålets storlek eller tillverkarens renommé beaktas. Försiktighetsprincipen ska tillämpas när det råder osäkerhet kring införseln till EU och risken för att syftet med CITES-förordningen undergrävs. 

R.B. har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom. R.B. har anfört i huvudsak detsamma som i underinstanserna. 

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Rättsliga utgångspunkter 

CITES-förordningen¹ syftar till att skydda arter av vilda djur och växter och säkerställa deras bevarande genom kontroll av handeln med dem. Förordningen ska tillämpas under iakttagande av de mål, principer och bestämmelser som återfinns i CITES- konventionen² (se artikel 1 i CITES-förordningen). Det är förbjudet att bland annat använda i vinstsyfte och att försälja, att inneha för försäljning, att saluföra eller att för försäljning transportera exemplar av afrikansk elefant (Loxodonta africana), enligt artikel 8.1 samt bilaga A till förordningen. Undantag från förbudet kan enligt artikel 8.3 medges i enskilda fall under förutsättning att ett intyg om detta utfärdas, s.k. CITES-intyg, bland annat då exemplaren har förvärvats i eller införts till gemenskapen innan bestämmelserna blev tillämpliga på exemplaren i fråga (artikel 8.3 a). Enligt artikel 59 i kommissionens förordning (EG) nr 865/2006³ får undantag medges endast om den sökande på ett tillfredsställande sätt har visat att de villkor som anges i artikel 8.3 har uppfyllts.  

—————————

¹Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 

²Konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter.

³Kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

—————————

EU-kommissionen har utarbetat riktlinjer för EU:s ordning för handel med elfenben (2021/C 528/03) som stöd vid tillämpningen av CITES-förordningen och relaterade kommissionsförordningar. Syftet med riktlinjerna, som inte är juridiskt bindande, är att tolka tillämpliga förordningar och att rekommendera EU:s medlemsstater att stoppa handeln inom EU med musikinstrument som har tillverkats 1975-1990 och som innehåller exemplar av bearbetade elfenben. Riktlinjerna är också en del av EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030. 

Av riktlinjerna framgår bland annat följande. Utfärdande av CITES-intyg bör övervägas endast för vissa typer av transaktioner inom EU som inte medför någon eller bara en mycket liten risk för att bidra till olaglig elfenbensverksamhet eller efterfrågan på olagligt elfenben. Sökanden ska på ett tillfredsställande sätt visa att elfenbens- exemplaren har förvärvats lagligen, till exempel genom kvitton m.m. För musikinstrument kan en bekräftelse från tillverkaren att instrumentet har tillverkats inom EU användas som bevis. En ansökan om CITES-intyg får avslås även när något av villkoren i artikel 8.3 är uppfyllda, förutsatt att det är förenligt med proportionalitets- principen, dvs. att avslaget är lämpligt för att skydda arten och att avslaget inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

Mark- och miljööverdomstolens bedömning 

Jordbruksverket har avslagit R.B:s ansökan om CITES-intyg på den grunden att det inte ansågs vara styrkt att hennes musikinstrument med bearbetade exemplar av elfenben lagligen har förts in till Sverige. Mark- och miljödomstolen har däremot bedömt att förutsättningarna för CITES-intyg enligt artikel 8.3 i CITES förordningen är uppfyllda. 

Mark- och miljööverdomstolen konstaterar inledningsvis att beviskravet är att det ska vara ”på tillfredsställande sätt visat” att undantag från förbudet mot handel med elfenben är tillämpligt. R.B. har till stöd för att den aktuella flygeln med elfenbenstangenter har förvärvats lagligen lämnat in en skriftlig bekräftelse från tillverkaren att flygeln tillverkades inom EU, köptes av R.B:s make och skeppades till Dubai 1981, där han då var bosatt. För att styrka att flygeln lagligen har förts in till Sverige 1983 har R.B. gett in två skriftliga utlåtanden, en detaljerad redogörelse för användningen av flygeln, som sedan införseln till Sverige ska ha funnits i hennes hem, samt fotografier från 1980-talet på flygeln i hemmet. 

Det kan finnas svårigheter att bevisa något som har skett långt tillbaka i tiden, t.ex. på grund av att handlingar hos myndigheter gallras efter viss tid. I detta fall innehåller dock det underlag som R.B. gett in förhållandevis omfattande och samstämmiga uppgifter om hur och när flygeln har förvärvats och förts in till Sverige. Bland annat överensstämmer musikinstrumentets serienummer på fotografi med det som säljaren har angett. Det har inte heller framkommit någon omständighet som ger skäl att ifrågasätta R.B:s uppgifter. Sammantaget bedömer Mark- och miljööverdomstolen att R.B på ett tillfredsställande sätt har visat att flygeln har förvärvats lagligen och införts lagligen till Sverige innan bestämmelserna i CITES-förordningen blev tillämpliga på de aktuella exemplaren av elfenben. 

Trots att villkoren för undantag enligt artikel 8.3 a) i CITES-förordningen är uppfyllda finns ingen absolut rätt till CITES-intyg. En riskbedömning behöver göras i förhållande till målet att stoppa olaglig handel med elfenben. Jordbruksverkets beslut att avslå en ansökan om CITES-intyg får däremot inte vara oproportionerligt.

Som framgår ovan bör CITES-intyg enlig EU-kommissionens riktlinjer för EU:s ordning för handel med elfenben övervägas endast för vissa typer av transaktioner inom EU som inte medför någon eller endast en mycket liten risk för att bidra till olaglig elfenbensverksamhet eller efterfrågan på olagligt elfenben. Mark- och miljö- överdomstolen finner inte skäl att frångå EU-kommissionens rekommendation. Jordbruksverket har bedömt att det finns en sådan potentiell risk vid utfärdande av CITES-intyg för flygeln med elfenbenstangenter samt att syftet med CITES-förordningen riskerar att undergrävas. Även om det, som mark- och miljödomstolen anfört, finns omständigheter som talar för att risken är liten, kan den inte anses som obefintlig eller mycket liten. Utfärdandet av ett intyg kan därmed inte anses vara förenligt med CITES-förordningens syfte. Ett avslag av R.B:s ansökan om CITES-intyg har varit lämpligt för att skydda afrikansk elefant och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade skyddet för arten. Det kan därmed inte anses oproportionerligt att avslå ansökan. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och Jordbruksverkets beslut fastställas.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Malin Wik, Åsa Hanna och Caroline Hedvall Klostermark, referent, samt tekniska rådet Torbjörn Johansson. 

Föredragande har varit Fanny Vesterberg.

__________________________________________________

BILAGA A

VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM

PARTER 

Klagande

R.B

Motpart 

Jordbruksverket

ÖVERKLAGAT BESLUT

Statens Jordbruksverks beslut den 16 juni 2025, dnr. 4.10.18-05367/2025, se bilaga 1

SAKEN

CITES-intyg 

________________

DOMSLUT 

Mark- och miljödomstolen bifaller överklagandet och beslutar att R.B. ska beviljas CITES-intyg för den Steinway B-flygel som omfattas av ansökan. Det ankommer på Jordbruksverket att meddela CITES-intyg i enlighet med domskälen. 

_________________

BAKGRUND 

Jordbruksverket avslog, med stöd av artikel 8.3 i rådets förordning (EG) nr 338/97¹ R.B:s ansökan om CITES-intyg för en Steinway B-flygel med elfenbenstangenter från afrikansk elefant (Loxodonta africana). Beslutet motiverades med att R.B. inte kunnat uppvisa något tillstånd som styrker att flygeln förts in lagligt till Sverige, samt att det saknades intyg som bekräftar att elfenbenet införts lagligen till EU. 

—————

¹Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

—————

R.B har nu överklagat Jordbruksverkets beslut till mark- och miljödomstolen. 

YRKANDEN M.M.

R.B har yrkat att det sökta tillståndet ska beviljas och anför i huvudsak följande. 

Flygeln köptes av hennes man 1981, direkt från fabriken i Tyskland. Den skeppades direkt till dem. Vid den tidpunkten hade samtliga Steinwaymodeller tangenter tillverkade av elfenben. Flygeln har inte modifierats på något sätt under den tid de har ägt den. När de flyttade tillbaka till Sverige 1983 genomfördes en noggrann kontroll av deras container, inklusive flygeln, utan några anmärkningar. 

Syftet med ansökan är att få tillstånd att sälja flygeln. Då hennes barn är bosatta utomlands har hon inga möjligheter att överlåta instrumentet inom familjen. Ett sådant tillstånd är en förutsättning för att kunna sälja instrumentet till en professionell musiker. Flygeln har ett högt värde – kulturellt, musikaliskt och ekonomiskt. 

De CITES-regler som infördes tillämpas retroaktivt och omfattar även instrument tillverkade före detta datum. Detta medför orimliga konsekvenser för henne. Hon känner sig bestraffad för något som inte var känt eller möjligt att förutse när flygeln köptes 1981. För föremål tillverkade efter 1975 finns dock möjlighet till dispens. Ett viktigt kriterium vid bedömning av musikinstrument är om det har använts av professionella musiker – vilket deras flygel har. CITES-regelverket förespråkar dessutom återanvändning och bevarande, så länge nuvarande skyddade arter inte påverkas negativt. Steinway & Sons uppger att de elfenben som om använts härstammar från perioden 1979-1981, dvs inga elefanter har kommit till skada efter 1989. Att neka intyg riskerar att leda till kapitalförstöring och strider mot egendomsrätten. Ett sådant beslut är inte heller proportionerligt. 

R.B har bland annat åberopat följande skriftlig bevisning: ett intyg från Steinway & Sons daterat den 2 juli 2025, e-postkonversation med Tullverket daterat den 3 juli 2025. En skriftlig utredning rörande flygelns historik och användning, inklusive bildmaterial, samt två civila utlåtanden. 

Jordbruksverket vidhåller sitt beslut och tillägger bland annat följande. Bedömningen av en CITES-intygsansökan måste alltid ske utifrån nuvarande EU-lagstiftning. Föremål där undantag åberopas måste alltså uppfylla nuvarande EU-krav för CITES-intyg och det faktum att dessa inte var kända vid förvärvet 1981 påverkar inte tillämpningen. Den avgörande avslagsgrunden är de skärpta reglerna för handel med elfenben inom EU, förtydligade genom Kommissionens reviderade riktlinjer.² Dessa riktlinjer förbjuder generellt kommersiell handel med elfenben inom EU med mycket snäva undantag och endast för musikinstrument tillverkade före 1975, eller antikviteter bearbetade före 1947. Det aktuella pianot anförs vara tillverkat som tidigast 1980 och uppfyller därmed inte något av dessa undantag. Avsaknaden av dokumentation om laglig införsel till EU förstärker avslagsgrunden. Att hänvisa till svensk tullkontroll 1983 ändrar inte att nuvarande handel kräver efterlevnad av dagens regelverk som syftar till att uppfylla CITES-konventionens³ krav på nedstängning av inhemska marknader och motverkande av tjuvjakt. Att utfärda ett CITES-intyg skulle därmed strida mot EU-kommissionens fastställda riktlinjer för handeln med elfenben. Syftet med CITES-regelverket är att säkerställa att hotade arters överlevnad inte äventyras av handeln och undantagens tillämpning måste bedömas mot denna bakgrund och enligt ovan redovisade tillämpningsföreskrifter. I detta fall har villkor för undantag för sådan kommersiell användning inte kunnat påvisas. 

——————

²Kommissionens tillkännagivande Reviderade RIKTLINJER EU:s ordning för handel med elfenben 2021/C 528/03.

³Konventionen den 3 mars 1973 om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (1833 UNTS 3).

——————

Beslutet grundas på en reglering som möjliggör en proportionerlig egendomsanvändning för att skydda hotade arter och strider därmed inte mot egendomsrätten. CITES-intyg avser bara den kommersiella användningen av föremålet i fråga och inte ägarskapet som sådant. 

DOMSKÄL 

Mark- och miljödomstolen bedömer att målet är tillräckligt utrett för att kunna prövas i sak. 

Rättslig utgångspunkt

Loxodonta africana är upptagen i bilaga till CITES-konventionen. Den återfinns även i bilaga till CITES-förordningen, vilken trädde i kraft den 3 mars 1997. Förordningen innehåller ett generellt förbud mot saluföring, dvs. att köpa, att erbjuda sig att köpa, att förvärva för kommersiella ändamål, att för kommersiella ändamål för allmänheten förevisa, att använda i vinstsyfte och att försälja, att inneha för försäljning, att saluföra eller att för försäljning transportera exemplar av de arter som upptagits i bilaga A till förordningen (artikel 8.1 i CITES-förordningen). Undantag kan medges i enskilda fall om exemplaren i fråga har förvärvats i eller införts till gemenskapen (EU) innan bestämmelserna blev tillämpliga på exemplaren i fråga (artikel 8.3 a i CITES- förordningen). Undantag ska bara medges endast om den sökande på ett tillfredställande sätt har visat att villkoren för intyg är uppfyllda (artikel 59 kommissionens förordning (EG) 865/2006).⁴ Någon generell rätt till undantag föreligger dock inte oavsett om exemplaren uppfyller villkoren för undantag. 

——————–

⁴Kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (konsoliderat version 2 februari 2025).

——————–

I de riktlinjer som Europeiska kommissionen publicerade den 30 december 2021 (se ovan) för tolkningen av CITES-förordningen rekommenderas medlemsstaterna att inte utfärda intyg för kommersiell handel med bearbetade exemplar av elfenben, om det inte kan säkerställas att föremålet är ett musikinstrument tillverkat före 1975 eller en antikvitet som bearbetats före 1947. Detta innebär att intyg för kommersiellt syfte inte bör utfärdas för bearbetat elfenben som förvärvats mellan 1975 och 1990. Riktlinjerna bygger på försiktighetsprincipen och syftar till att minska risken för ökad efterfrågan på elfenben samt olaglig handel, genom att särskilt begränsa handeln med föremål som anses medföra en högre risk. Även om riktlinjerna inte innebär någon ny skyldighet enligt CITES-förordningen att avslå ansökningar, ger de medlemsstaternas myndigheter större utrymme att neka intyg med hänvisning till försiktighetsprincipen.

Mark- och miljödomstolens bedömning

Frågan i målet är om förutsättningarna för att bevilja R.B:s ansökan om CITES-intyg för en Steinway B-flygel med elfenbenstangenter från afrikansk elefant (Loxodonta africana) är uppfyllda. Enligt grundläggande förvaltningsrättsliga principer är det R.B. som ska visa att så är fallet. 

I mål av nu aktuellt slag kan bevisning utgöras av olika typer av intyg eller annan dokumentation. Vilken bevisning som krävs beror på omständigheterna kring förvärvet. Eftersom principen om fri bevisföring gäller enligt 35 kap. 1 § rättegångsbalken, kan inte något särskilt bevismedel krävas. Varken CITES- förordningen eller kommissionens förordning anger något annat. Beviskravet är att det ska framstå som sannolikt att villkoren är uppfyllda, vilket ska bedömas genom en samlad prövning av all bevisning. Ett alltför högt beviskrav strider mot gällande rätt.

Domstolen konstaterar inledningsvis att det är inte är ifrågasatt att tangenterna på flygeln består av elfenben från Loxodonta africana. Underlaget ger inte heller stöd för annat än att flygeln har förvärvats inom EU, och att det rör sig om samma instrument som återinförts, innan arten blev upptagen i bilaga I till CITES-konventionen och bilaga C 1 till förordningen (EEG) nr 3626/28. Intyget från Steinway & Sons visar bland annat att flygeln tillverkades under åren 19801981, att materialet, inklusive elfenben, inköptes under åren 1979 1981, och att produktionen av elfenbenstangenter upphörde år 1989, året innan Loxodonta africana flyttades från Appendix II till Appendix I i CITES-konventionen. Intygets äkthet har inte ifrågasatts och domstolen ser inte heller skäl att göra det. Sammantaget finner domstolen ingen anledning att betvivla att elfenbenet förvärvats och införts lagligen till EU innan arten kom att omfattas av de bestämmelserna som framgår i Artikel 8.3 i nu gällande förordning nr 338/97. Att det saknas tullhandlingar från återinförseln bedöms mot bakgrund av ovan sakna betydelse. Domstolen anser därmed att förutsättningarna för att utfärda intyg i enlighet med Artikel 8.3 är uppfyllda. 

För att ett intyg ska kunna utfärdas måste även en riskbedömning göras om ett beviljat intyg riskerar att medföra ökad efterfrågan på elfenben eller risk för illegal handel. Vid en samlad bedömning finner domstolen att den aktuella flygeln inte innebär någon beaktansvärd risk i detta hänseende. Särskild vikt har lagts vid att det rör sig om ett större musikinstrument, tillverkats under en begränsad tidsperiod av en välrenommerad tillverkare, och att möjligheterna att omsätta ett sådant föremål på marknaden utan tillbörliga intyg från tillverkaren får anses begränsade. 

Mark- och miljödomstolen bedömer därför att det finns förutsättningar att bifalla R.B:s ansökan om CITES-intyg. Det åligger nu Jordbruksverket att utfärda intyget. 

HUR MAN ÖVERKLAGAR, 

se bilaga 2 (MMD-02)

Överklagande senast den 30 september 2025. 

________________
I domstolens avgörande har rådmannen Hanna Jarlbro, ordförande, och tekniska rådet Carl-Philip Jönsson deltagit. Föredragande har varit beredningsjuristen Mikael Lundmark.